Parere n. 4/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha impugnato la deliberazione dell’USL Umbria 1 e il successivo atto attuativo con cui le era stata richiesta una liberatoria relativa a taluni importi e l’emissione di note di credito, prospettando la violazione degli artt. 1173, 1175 e 1375 c.c., degli artt. 4 e 6 del d.lgs. n. 231/2002, dei principi di correttezza e buona fede, degli artt. 3, 24 e 111 Cost., nonché della disciplina IVA e dei principi di veridicità, attendibilità, correttezza e comprensibilità dei bilanci e dei documenti contabili pubblici. Secondo la ricorrente, l’USL avrebbe previsto la possibilità di iscrivere e recuperare crediti privi di titolo causale, mediante emissione di fatture di addebito e richieste di liberatoria, con effetto potenzialmente ostativo all’esercizio giudiziale delle pretese creditorie. L’USL ha eccepito la tardività, l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso, sostenendo che la deliberazione fosse un atto interno di gestione, privo di lesività diretta, e che la controversia avesse natura civilistica.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Ai sensi dell’art. 7, comma 8, c.p.a., il ricorso straordinario è esperibile esclusivamente per controversie devolute alla giurisdizione amministrativa. Applicando il criterio del petitum sostanziale, la Sezione ha rilevato che la deliberazione disciplina una procedura interna relativa ai pagamenti di prestazioni rese all’USL e al recupero di somme corrisposte erroneamente o in misura superiore al dovuto nell’ambito di rapporti contrattuali. Né la deliberazione né l’atto attuativo costituiscono espressione di poteri autoritativi o incidono su interessi legittimi: la controversia riguarda posizioni di diritto soggettivo e rapporti patrimoniali contrattuali, riconducibili alla giurisdizione ordinaria. La Sezione ha inoltre rilevato che alcune censure attengono a norme tributarie e fiscali, con possibile rilevanza della giurisdizione tributaria. Sono fatti salvi gli effetti dell’eventuale translatio iudicii davanti al giudice competente.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 7, comma 8, c.p.a.

  Il ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa.

  Il ricorso straordinario non è esperibile per controversie attribuite alla giurisdizione ordinaria o, eventualmente, tributaria.

• art. 7, comma 1, c.p.a.

  Controversie nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo.

  La giurisdizione amministrativa presuppone una controversia riconducibile all’esercizio o al mancato esercizio di un potere amministrativo.

• artt. 1173, 1175 e 1375 c.c.

  La ricorrente li ha invocati in relazione alla fonte delle obbligazioni e ai doveri di correttezza e buona fede nei rapporti obbligatori e contrattuali; la Sezione non ha esaminato nel merito tali censure per difetto di giurisdizione.

• artt. 4 e 6 del d.lgs. n. 231/2002

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione con riferimento ai ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali; la questione non è stata esaminata nel merito.

• d.P.R. n. 633/1972

  La ricorrente ha prospettato la violazione della disciplina IVA in relazione all’emissione di fatture di addebito prive di una prestazione sottostante; tali profili sono stati indicati come potenzialmente riconducibili anche alla giurisdizione tributaria.

Massime di principio

• Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è ammissibile esclusivamente quando la controversia rientra nella giurisdizione amministrativa; non può essere utilizzato per controversie devolute al giudice ordinario o, secondo la materia, al giudice tributario.
• Il riparto di giurisdizione deve essere individuato secondo il criterio del petitum sostanziale, considerando l’intrinseca natura della posizione giuridica dedotta e la causa petendi, senza attribuire rilievo decisivo alla prospettazione formale della parte.
• Le controversie relative a pagamenti, recuperi e pretese patrimoniali derivanti da rapporti contrattuali della pubblica amministrazione, quando non siano riconducibili all’esercizio di poteri autoritativi, riguardano diritti soggettivi e spettano ordinariamente alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Un atto interno di gestione che disciplina procedure contabili o modalità di pagamento non è, in quanto tale, espressione di potere amministrativo autoritativo e non radica la giurisdizione amministrativa, anche se produce effetti nell’organizzazione dell’amministrazione o nei rapporti con i contraenti.
• La dichiarazione di inammissibilità del ricorso straordinario per difetto di giurisdizione non impedisce, ove ne ricorrano i presupposti, la conservazione degli effetti processuali mediante translatio iudicii davanti al giudice competente.

Come è indicizzato