Sentenza n. 5421/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'appellante, terza classificata in una procedura aperta suddivisa in lotti per la conclusione di un accordo quadro con più operatori economici, ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto le censure contro l'aggiudicazione del lotto 7. In appello ha abbandonato le doglianze relative a precedenti vicende professionali dell'aggiudicataria e alla generica incongruità dell'offerta. Ha dedotto, da un lato, la violazione dell'art. 11, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023, sostenendo che l'aggiudicataria avesse applicato il CCNL Metalmeccanici anziché il CCNL Chimico Farmaceutico indicato dalla lex specialis, senza dimostrare l'equivalenza delle tutele, con conseguente necessità di esclusione. Dall'altro lato, ha contestato la valutazione tecnica dell'offerta della seconda classificata, con riferimento ai punteggi attribuiti per la rumorosità degli apparecchi e per il subentro e l'attivazione. Le appellate hanno eccepito, tra l'altro, l'acquiescenza derivante dalla sottoscrizione dell'accordo quadro da parte dell'appellante quale terza classificata, l'assenza di interesse a contestare la posizione della seconda classificata e la tardività della censura sull'inequivalenza dei CCNL, proposta soltanto con i secondi motivi aggiunti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR con diversa motivazione. Ha escluso l'acquiescenza derivante dalla sottoscrizione dell'accordo quadro, rilevando che essa richiede atti, comportamenti o dichiarazioni univoci e incompatibili con la volontà di impugnare; la mera stipula del contratto, in assenza di una rinuncia espressa o di altra dichiarazione equipollente, non dimostra tale volontà, soprattutto quando il ricorso sia stato proposto prima della stipula. Ha respinto anche l'eccezione di inammissibilità delle censure tecniche contro la seconda classificata, ritenendole sufficientemente rivolte contro la motivazione del TAR. Ha tuttavia ritenuto fondata l'eccezione relativa all'assenza di interesse a contestare autonomamente la posizione della seconda classificata: secondo la disciplina di gara, soltanto il primo graduato aveva una quota quantitativa riservata del 50%, mentre seconda e terza classificata erano collocate sullo stesso piano, con prestazioni assegnate a cascata in base a circostanze estranee alla graduatoria; pertanto, l'interesse dell'appellante poteva configurarsi solo congiuntamente contro entrambe le prime posizioni, al fine di conseguire il primo posto. Ha inoltre dichiarato parzialmente irricevibile la censura sulla non equivalenza dei CCNL. Il verbale della seduta riservata del 19 novembre 2024, conosciuto il 23 dicembre 2024, già rendeva conoscibile il giudizio di equivalenza espresso dalla Commissione. Nei primi motivi aggiunti l'appellante aveva contestato l'applicazione del diverso CCNL soltanto come indice di anomalia e di insostenibilità dell'offerta, non come violazione dell'art. 11, comma 3, tale da imporre l'esclusione. La specifica censura di non equivalenza, proposta solo con i secondi motivi aggiunti del 19 febbraio 2025, era dunque tardiva, perché gli elementi necessari erano già disponibili dal 23 dicembre 2024; le successive giustificazioni dell'offerta non erano determinanti ai fini della nuova censura. La fondatezza combinata delle eccezioni ha imposto il rigetto dell'appello e la conferma della sentenza di primo grado, con diversa motivazione. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 11, comma 3, d.lgs. 36/2023

  La facoltà di applicare un contratto collettivo diverso da quello indicato dalla lex specialis è ammessa in via generale, purché l'operatore dimostri l'equivalenza delle tutele; la censura volta a contestare tale equivalenza deve essere proposta tempestivamente quando siano conoscibili gli elementi del giudizio compiuto dalla stazione appaltante.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Nel caso esaminato, l'obbligo della stazione appaltante di indicare i costi della manodopera non è stato ritenuto applicabile alla procedura di fornitura, secondo il capo della sentenza di primo grado non contestato dall'appellante.

• art. 59, comma 4, lett. a), d.lgs. 36/2023

  La procedura prevedeva la conclusione di un accordo quadro con più operatori economici.

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  La gara è stata indetta mediante procedura aperta telematica.

• art. 108, comma 2, d.lgs. 36/2023

  L'aggiudicazione era prevista secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, con attribuzione di 70 punti alla qualità e 30 al prezzo.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L'obbligo di specificità dei motivi d'appello è stato ritenuto rispettato per le censure tecniche chiaramente rivolte contro le statuizioni reiettive del TAR.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Le eccezioni preliminari assorbite in primo grado sono state esaminate perché ritualmente riproposte dalle parti appellate.

• art. 120 c.p.a.

  La controversia è stata trattata secondo il rito speciale in materia di affidamenti pubblici.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  È stato richiamato, unitamente all'art. 92, comma 2, c.p.c., per la compensazione delle spese.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Ha costituito, insieme all'art. 26, comma 1, c.p.a., la base per la compensazione integrale delle spese per eccezionali ragioni.

Massime di principio

• La sottoscrizione del contratto o dell'accordo quadro da parte dell'impresa che abbia già impugnato gli atti di gara non integra acquiescenza, salvo che sia accompagnata da atti, comportamenti o dichiarazioni univoci e incompatibili con la volontà di coltivare il ricorso; l'acquiescenza non può essere desunta per mera presunzione dalla stipula.
• In un accordo quadro con più operatori, l'interesse della concorrente collocata in posizione successiva sussiste contro un operatore meglio classificato soltanto se l'eliminazione di quest'ultimo può procurarle un'utilità concreta; quando seconda e terza classificata siano poste sullo stesso piano quanto all'assegnazione delle prestazioni, non vi è interesse autonomo a contestare la sola seconda classificata se l'obiettivo utile è esclusivamente il conseguimento del primo posto.
• La censura relativa alla non equivalenza tra il CCNL indicato dalla lex specialis e quello applicato dall'operatore economico deve essere proposta entro il termine decadenziale decorrente dalla conoscenza degli atti dai quali risulti il giudizio di equivalenza compiuto dalla stazione appaltante, quando tali atti consentano già di individuare integralmente la lesione; la successiva conoscenza delle giustificazioni dell'offerta non riapre il termine se queste non sono determinanti per la censura.
• La contestazione dell'applicazione di un diverso CCNL come mero indice di anomalia dell'offerta è distinta dalla censura, fondata sull'art. 11, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023, relativa alla mancata equivalenza delle tutele e diretta a ottenere l'esclusione dell'operatore; la seconda non può ritenersi tempestivamente proposta solo perché la prima menzionava il diverso contratto collettivo.

Come è indicizzato