Cassazione Civile, Sentenza n. 20129/2022 del 22/06/2022

Esito

La controversia

Palmeri, candidato a Sindaco di Milano, propone opposizione contro tre ordinanze-ingiunzione per affissioni elettorali effettuate tra il 20/3/2011 e il 4/4/2011, contestate per violazione del regolamento comunale sulla pubblicità (artt. 4, 28, 31). Contestava che si dovesse applicare la disciplina dei manifesti elettorali (L. 212/1956) che non richiede autorizzazione fuori dagli spazi assegnati nel periodo elettorale, richiedeva l'applicazione dell'art. 8 L. 689/1981 (cumulo/beneficio) per violazioni riconducibili alla stessa campagna elettorale e denunciava carenza di corrispondenza tra verbali e ordinanze nonché incoerenze nell'attribuzione dei ruoli (trasgressore vs obbligato in solido). Il Comune sosteneva che le affissioni erano state effettuate oltre 30 giorni prima delle elezioni e rientravano nel regime autorizzatorio del regolamento comunale (D.Lgs. 507/1993 e regolamento comunale), richiedendo autorizzazione e pagamento del diritto.

La decisione

Il Giudice di pace aveva accolto l'opposizione di Palmeri annullando le ordinanze. Il tribunale di Milano ha riformato integralmente, ritenendo applicabile il regolamento comunale (affissioni fuori dal periodo elettorale), legittima l'azione sanzionatoria della Polizia Municipale, coerente la corrispondenza tra verbali e ordinanze e plausibile l'attribuzione di ruoli diversi in base alle ammissioni e alle singole istruttorie; il tribunale ha inoltre ritenuto autonome le singole affissioni e legittimo il cumulo materiale delle sanzioni salvo che il Comune, per equità, applicasse un'unica sanzione aumentata solo per affissioni contestuali in numero superiore a tre. La Cassazione, investita con undici motivi, ha respinto la maggior parte delle censure ma ha accolto in parte i motivi relativi all'applicazione del cumulo (motivi 3 e 4): ha ritenuto errato il criterio del Comune/Tribunale che fissava la soglia di tre manifesti per ritenere unica l'azione; la Corte ha precisato che, quando le plurime affissioni costituiscono un'unica azione materiale per contiguità di tempo e luogo, deve applicarsi il cumulo formale (una sola sanzione aumentata) anche quando si tratti di due manifesti, e non è consentito stabilire una soglia numerica arbitraria. La sentenza di merito è stata cassata limitatamente a tali profili e la causa è rinviata al tribunale di Milano adito da diverso magistrato per verificare, per ciascuna contestazione, l'eventuale unicità dell'azione e ricalcolare le sanzioni conformemente ai principi indicati dalla Corte; tutte le altre censure sono state respinte.

Norme richiamate

• Legge 212/1956

  art.1, art.2, art.6, art.8

  Disciplina la propaganda elettorale e le affissioni nel periodo elettorale (30°-33° giorno antecedente le elezioni); secondo la Corte opera solo nel periodo elettorale per garantire parità nella competizione e non regola le affissioni fuori da tale periodo.

• D.Lgs. 507/1993

  Regola le pubbliche affissioni e la pubblicità esterna fuori dal periodo elettorale per tutelare interessi finanziari comunali e decoro urbano; le affissioni politiche effettuate fuori dal periodo elettorale rientrano nel suo ambito.

• Legge 689/1981

  art.8, art.8-bis, art.3, art.6, art.14

  Art.8 disciplina il cumulo formale (unica azione materiale che genera più violazioni) e il cumulo delle sanzioni; la Corte ricorda che l'unificazione delle sanzioni è ammessa solo quando le plurime violazioni derivano da una sola azione materiale contigua nel tempo e nel luogo. L'art.8-bis riguarda effetti della reiterazione ma non autorizza un'analoga estensione dell'unificazione delle condotte. Art.6 consente responsabilità solidale se ricorre riferibilità dell'attività pubblicitaria al committente/beneficiario.

• L. 81/1993

  Rimanda alla L. 212/1956 per limiti temporali alla propaganda elettorale; conferma che la disciplina speciale opera nel periodo elettorale.

• L. 549/1995

  Stabilisce che le affissioni effettuate fuori dal periodo elettorale sono disciplinate da regolamento comunale, richiamata dalla Corte per distinguere ambiti di applicazione.

• Regolamento comunale sulla pubblicità (Comune di Milano)

  art.4 comma 12; art.31 comma 3

  Subordina le pubbliche affissioni al pagamento del diritto e alla preventiva richiesta scritta; applicabile alle affissioni politiche effettuate fuori dal periodo elettorale e fonte della potestà sanzionatoria comunale nei casi contestati.

• Codice di procedura civile

  artt. 112, 343, 346, 360 c.p.c.

  Richiami procedurali relativi a deduzioni non riproposte in appello incidentale, omessa pronuncia su fatti decisivi (art.360 n.5) e limiti del sindacato di legittimità; la Corte precisa la portata dell'omessa motivazione e dell'omesso esame di fatti storici rispetto a ricostruzioni di merito.

• D.L. 137/2020 e D.L. 105/2021

  art.23 comma 8-bis D.L.137/2020; art.7 D.L.105/2021

  Rinvio al rito camerale adottato per la trattazione del ricorso (trattazione senza discussione orale secondo le norme introdotte).

Massime di principio

• Affissioni elettorali effettuate fuori dal periodo elettorale (oltre il 30° giorno antecedente le elezioni) sono disciplinate dal D.Lgs. 507/1993 e dal regolamento comunale, non dalla L. 212/1956 che si applica soltanto nel periodo elettorale per garantire parità di competizione.
• La responsabilità solidale ex art.6 L.689/1981 può essere applicata non solo per la proprietà dell'oggetto usato per la violazione ma anche quando risulti la riconducibilità dell'attività pubblicitaria all'iniziativa o al committente/beneficiario (non è sufficiente il mero vantaggio).
• Il cumulo formale (unica sanzione aumentata) trova applicazione solo quando le plurime violazioni derivano da una singola azione materiale, valutata in base alla contiguità spaziale e temporale: non è ammissibile fissare una soglia numerica arbitrar ia (es. minimo tre manifesti); anche due affissioni contestuali possono integrare una sola azione materiale.
• Se le affissioni costituiscono atti materialmente distinti (diversi tempi o luoghi), si applica il cumulo materiale delle sanzioni (somme delle singole sanzioni) salvo che il giudice si discosti per motivi di equità se previsti dall'ente.
• Le questioni di fatto (es. valutazione delle ammissioni o attribuzione del ruolo) sono di competenza del giudice di merito e sono sindacabili in Cassazione solo nei limiti ristretti previsti dall'art.360 c.p.c.; l'omesso esame di argomentazioni difensive non costituisce automaticamente vizio di cassazione se non comporta omesso esame di un fatto storico decisivo.
• La corrispondenza tra verbale di accertamento e ordinanza-ingiunzione deve essere valutata concretamente: l'assenza del timbro di pagamento del diritto può costituire elemento rivelatore dell'assenza di autorizzazione e quindi legittimare l'ingiunzione, purché il nesso fattuale emerga dagli atti.