Sentenza n. 1348/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente era entrato in Italia il 22 aprile 2023 con visto per lavoro subordinato, valido fino al 30 aprile 2024, sulla base del nulla osta richiesto da un’impresa. Il 16 dicembre 2023 aveva chiesto il permesso di soggiorno, ma la Questura aveva dichiarato irricevibile l’istanza perché non era stato sottoscritto il contratto di soggiorno presso lo Sportello Unico per l’Immigrazione. Dopo aver proposto ricorso gerarchico al Prefetto il 24 settembre 2024, ha impugnato il provvedimento deducendo, con il primo motivo, violazione o falsa applicazione della circolare ministeriale n. 3836 del 20 agosto 2007, travisamento dei fatti e abuso di potere: sosteneva di non aver potuto stipulare il contratto per la sopravvenuta indisponibilità del datore di lavoro originario, che avrebbe più volte diffidato, e chiedeva un permesso per attesa occupazione; aggiungeva che l’Amministrazione avrebbe potuto convocare lui e il nuovo datore di lavoro per completare la procedura avviata con il nulla osta. Con il secondo motivo denunciava violazione delle norme sul procedimento amministrativo e dell’art. 24 Cost., lamentando difetto di motivazione e omissione del preavviso di rigetto.

La decisione

Il TAR ha respinto entrambi i motivi. Il permesso per attesa occupazione non è riconoscibile quando la procedura d’ingresso non si conclude perché il datore di lavoro che ha richiesto il nulla osta, senza una causa oggettiva sopravvenuta, si rende indisponibile ad assumere il lavoratore: il nulla osta è riferito allo specifico datore e al rapporto di lavoro per cui è stato rilasciato, e non può essere utilizzato per instaurare un rapporto con un datore diverso. La circolare del 2007 non è vincolante e risulta superata dalle successive modifiche normative; la posizione incolpevole del lavoratore e il suo affidamento non attribuiscono, secondo la disciplina applicabile, un titolo alla permanenza. Il secondo motivo è infondato: il provvedimento esponeva in modo sufficiente la ragione ostativa, e il preavviso di rigetto poteva essere omesso, essendo la decisione vincolata e applicabile l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Ricorso respinto; il ricorrente è stato condannato a rifondere alle amministrazioni resistenti € 1.500,00 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 22 d.lgs. 286/1998

  Invero, l’art. 22 del d. lgs. 286/1998, stabilisce che un determinato nulla osta richiesto e poi rilasciato per silenzio assenso, può essere validamente utilizzato soltanto per instaurare un rapporto di lavoro tra il datore che l’ha richiesto e il lavoratore che vi è stato nominativamente indicato.

  Il nulla osta per lavoro subordinato è specifico per il datore che lo ha richiesto e per il lavoratore indicato; non consente di instaurare il rapporto con un datore diverso.

• art. 22, comma 5.01, d.lgs. 286/1998

  estendere in via interpretativa il rilascio del permesso per attesa occupazione a tale diversa ipotesi, renderebbe assai facile l’aggiramento delle regole sull’ingresso regolare in Italia per lavoro, consentendo a chiunque di ottenere un titolo di soggiorno, pur in assenza dei requisiti di legge per il rilascio di un permesso per lavoro subordinato: per conseguire tale obiettivo, infatti, agli stranieri basterebbe entrare in contatto con un’impresa che, per lucro o meno, chieda il rilascio del nulla osta in loro favore nonostante l’assenza dei requisiti di legge [o, si aggiunga, in assenza di una reale volontà di assumere il lavoratore], ottenere il nulla osta in automatico dopo sessanta giorni (in virtù del meccanismo di cui all’art. 22, comma 5.01, d.lgs. 286/1998), ed entrare in Italia prima che la Prefettura sia stata in grado di svolgere i controlli di legge e di procedere alla revoca del nulla osta automaticamente emesso.

  Il meccanismo del silenzio-assenso per il rilascio del nulla osta non giustifica un’estensione del permesso per attesa occupazione a situazioni estranee ai presupposti normativi, poiché permetterebbe di aggirare le regole sull’ingresso per lavoro.

• art. 22, comma 11, d.lgs. 286/1998

  Tanto è ulteriormente confermato dall’art. 22, XI comma, del d.lgs. 286/1998 e dell’art. 37 d.P.R. 394/1999, per cui il rilascio di un permesso per attesa occupazione presuppone che lo straniero sia in possesso di un titolo di soggiorno che debba essere rinnovato, ma non possa esserlo per causa imputabile al datore di lavoro: ed è evidentemente inconciliabile con quella testé esposta la situazione dello straniero che non abbia mai avuto un titolo di soggiorno, e che abbia ottenuto un nulla osta su richiesta di un datore di lavoro, in assenza sin dall’origine dei requisiti per il rilascio del nulla osta stesso, o in difetto della regolare costituzione di un rapporto di lavoro con lo stesso datore.

  Il permesso per attesa occupazione presuppone un titolo di soggiorno già posseduto e da rinnovare, non la mancata costituzione del primo rapporto di lavoro successiva all’ingresso.

• art. 37 d.P.R. 394/1999

  Tanto è ulteriormente confermato dall’art. 22, XI comma, del d.lgs. 286/1998 e dell’art. 37 d.P.R. 394/1999, per cui il rilascio di un permesso per attesa occupazione presuppone che lo straniero sia in possesso di un titolo di soggiorno che debba essere rinnovato, ma non possa esserlo per causa imputabile al datore di lavoro: ed è evidentemente inconciliabile con quella testé esposta la situazione dello straniero che non abbia mai avuto un titolo di soggiorno, e che abbia ottenuto un nulla osta su richiesta di un datore di lavoro, in assenza sin dall’origine dei requisiti per il rilascio del nulla osta stesso, o in difetto della regolare costituzione di un rapporto di lavoro con lo stesso datore.

  La disciplina regolamentare del permesso per attesa occupazione riguarda il mancato rinnovo di un titolo già posseduto per causa imputabile al datore, e non attribuisce il titolo a chi non abbia mai ottenuto un permesso di soggiorno.

• artt. 3 e 2, comma 1-bis, l. 241/1990

  secondo cui le Amministrazioni “se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo”.

  Quando la domanda è manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, la motivazione del provvedimento conclusivo può essere semplificata e limitarsi al riferimento sintetico al fatto o alla questione di diritto risolutivi.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Non sussiste, infine, la lamentata lesione procedimentale in ragione della natura vincolata della decisione amministrativa, per le ragioni anzidette, sicchè l’omissione del preavviso di rigetto è sanabile ex art. 21 octies co. 2 l. 241/1990.

  Il preavviso di rigetto, pur dedotto come omesso, non comporta l’annullamento quando la decisione è vincolata e ricorrono i presupposti dell’art. 21-octies, comma 2.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Non sussiste, infine, la lamentata lesione procedimentale in ragione della natura vincolata della decisione amministrativa, per le ragioni anzidette, sicchè l’omissione del preavviso di rigetto è sanabile ex art. 21 octies co. 2 l. 241/1990.

  L’omissione del preavviso di rigetto non invalida il provvedimento quando la decisione è vincolata e il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

Massime di principio

• Il nulla osta al lavoro subordinato è riferito al datore di lavoro che lo ha richiesto e al lavoratore nominativamente indicato; non può fondare il rilascio di un permesso di soggiorno per instaurare un rapporto con un datore diverso.
• Il permesso per attesa occupazione non è riconoscibile quando il lavoratore, entrato in Italia in forza di un nulla osta, non abbia mai ottenuto un titolo di soggiorno e il rapporto di lavoro previsto non si sia costituito per l’indisponibilità soggettiva del datore che ha richiesto il nulla osta; la situazione è distinta dal mancato rinnovo di un titolo già posseduto per causa imputabile al datore.
• La circolare amministrativa non può derogare alla disciplina legislativa sopravvenuta né fondare un titolo di soggiorno non previsto dalla legge; l’eventuale incolpevolezza del lavoratore non sostituisce i presupposti legali richiesti.
• In presenza di una decisione vincolata, l’omissione del preavviso di rigetto non determina l’annullamento quando ricorrono i presupposti dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• Nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza, la motivazione può essere resa in forma semplificata mediante un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto risolutivo.

Come è indicizzato