Sentenza n. 1376/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società chiedeva il risarcimento di euro 12.226.044,00, oltre rivalutazione e interessi, assumendo che il danno fosse derivato dai provvedimenti della Provincia di Padova adottati nel 2012 e dal parere negativo della competente Direzione regionale del Ministero, successivamente annullati in sede giurisdizionale per difetto di istruttoria. Deduceva la spettanza del bene della vita, sostenendo che l'annullamento dei provvedimenti negativi avesse accertato il diritto alla realizzazione del progetto di revamping e che il diniego avesse determinato la cessazione dell'attività, la crisi dell'impresa e l'accesso al concordato preventivo liquidatorio. L'appello contestava inoltre la valutazione del TAR sulla prova dell'an e del quantum del danno, invocando la documentazione contabile, il business plan, le commesse, il finanziamento bancario e una perizia di parte, nonché la liquidazione equitativa del lucro cessante ai sensi degli artt. 1226 e 2056 cod. civ. La società negava di avere concorso alla causazione del danno, evidenziando di avere tempestivamente impugnato gli atti, chiesto la riapertura del procedimento e resistito all'appello ministeriale. Contestava infine la sussistenza di un errore scusabile delle amministrazioni e lamentava il mancato ricorso a una consulenza tecnica d'ufficio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato il rigetto della domanda risarcitoria. Ha ribadito che l'illegittimità dell'azione amministrativa e la lesione dell'interesse legittimo non sono sufficienti, occorrendo anche la lesione ingiusta di un bene della vita, la colpa dell'amministrazione e il nesso causale. Nel caso concreto, l'annullamento del primo diniego del 2012 aveva determinato soltanto la riapertura del procedimento, senza accertare la spettanza definitiva dell'autorizzazione al revamping. Dopo la riapertura erano intervenuti un nuovo diniego dell'autorizzazione paesaggistica e il conseguente diniego dell'autorizzazione unica ex art. 208 d.lgs. 152/2006; tali atti erano divenuti definitivi per la perenzione del relativo giudizio. Mancava quindi la prova della spettanza del bene della vita e, anzi, risultava consolidato il diniego del progetto. Il danno allegato, consistente nella cessazione dell'attività e nella crisi dell'impresa, non era causalmente riconducibile agli atti annullati. La Provincia non aveva revocato né contestato l'autorizzazione originaria del 2002 e non aveva adottato provvedimenti sanzionatori o di chiusura; pertanto l'attività già autorizzata avrebbe potuto proseguire. La cessazione dell'attività è stata qualificata come autonoma scelta imprenditoriale, non imposta dagli atti amministrativi. L'ulteriore diniego del 2013, rimasto incontestato, escludeva comunque la configurabilità di un danno ingiusto per la mancata realizzazione del revamping. Per tale ragione le censure sulla quantificazione del danno e sulla consulenza tecnica d'ufficio sono state ritenute recessive. La società è stata condannata alle spese del grado nei confronti della Provincia, liquidate in euro 6.000,00; le spese sono state compensate nei confronti del Ministero per l'assenza di sostanziale attività difensiva.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  La tutela risarcitoria per lesione di interessi legittimi presuppone non solo l'illegittimità e la colpa dell'amministrazione, ma anche la lesione ingiusta di un bene della vita e il nesso causale tra condotta amministrativa e danno.

• art. 208 d.lgs. 152/2006

  Il diniego dell'autorizzazione unica intervenuto dopo la riapertura del procedimento è stato considerato un atto definitivo, non impugnato per effetto della perenzione del relativo giudizio, e rilevante per escludere la spettanza del bene della vita.

• art. 161 l.f.

  Il ricorso per l'ammissione al concordato preventivo liquidatorio è stato esaminato quale elemento della vicenda finanziaria dell'impresa, ma non è stato ritenuto prova del nesso causale tra gli atti annullati e il danno allegato.

• artt. 1226 e 2056 cod. civ.

  La liquidazione equitativa del lucro cessante non può supplire alla mancata prova degli elementi costitutivi della responsabilità, in particolare della spettanza del bene della vita e del nesso causale.

Massime di principio

• L'annullamento giurisdizionale di un provvedimento negativo non determina automaticamente la spettanza del bene della vita né fonda, da solo, il diritto al risarcimento; occorre verificare in concreto che il privato avrebbe ottenuto il risultato favorevole all'esito della riedizione del potere.
• Quando, dopo l'annullamento di un primo diniego, l'amministrazione riapre il procedimento e adotta un nuovo diniego rimasto definitivo, viene meno la prova della spettanza del bene della vita e non può riconoscersi il danno derivante dalla mancata realizzazione dell'iniziativa.
• Il danno lamentato per la cessazione di un'attività non è causalmente imputabile all'amministrazione se l'attività preesistente era ancora assistita da un'autorizzazione valida, non revocata né contestata, e il privato ha deciso autonomamente di interromperla.
• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione richiede un nesso causale diretto tra l'atto illegittimo e il pregiudizio: la mera concomitanza temporale tra il diniego annullato, la crisi finanziaria e il successivo concordato non dimostra tale nesso.
• La liquidazione equitativa e la consulenza tecnica d'ufficio non possono sostituire la prova degli elementi costitutivi della responsabilità, inclusi la spettanza del bene della vita e il rapporto causale tra condotta amministrativa e danno.

Come è indicizzato