Sentenza n. 6195/2025 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune aveva adottato, nel febbraio 2024, distinti provvedimenti di decadenza e revoca delle autorizzazioni NCC per tre ragioni: violazione degli obblighi relativi alla compilazione e tenuta del foglio elettronico di servizio; mancata iscrizione al ruolo dei conducenti presso la Camera di commercio territorialmente competente; violazione delle prescrizioni regolamentari sullo svolgimento del servizio, con particolare riguardo alla disponibilità e all'effettivo utilizzo della rimessa nel territorio comunale. Gli appellanti hanno dedotto: violazione del termine di conclusione del procedimento e conseguente decadenza dal potere sanzionatorio; violazione dell'art. 20 del regolamento comunale, per mancata previsione della contestata violazione tra le cause di revoca; illegittimità della richiesta di iscrizione al ruolo camerale territoriale; violazione della disciplina sul servizio NCC e dei principi eurounitari, costituzionali e di proporzionalità in materia di vincolo di territorialità; difetto di istruttoria, travisamento e illogicità, contestando in particolare il valore probatorio dei sopralluoghi della polizia locale e della dichiarazione del comodante; domanda di risarcimento dei danni per perdite subite e sviamento della clientela. Sono state inoltre richieste la disapplicazione della disciplina interna, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e la rimessione alla Corte costituzionale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha qualificato i provvedimenti impugnati come atti di revoca-decadenza o revoca-sanzione, distinti dalle sanzioni amministrative in senso stretto e dalla revoca discrezionale ex art. 21-quinquies l. 241/1990. Tali atti verificano la permanenza dei requisiti del titolo autorizzatorio e il corretto adempimento degli obblighi inerenti a un rapporto di durata; pertanto, non essendo diretti a punire in senso afflittivo, sono soggetti alla disciplina ordinaria dei termini del procedimento e non al regime decadenziale proprio delle sanzioni in senso stretto. Il Collegio ha poi rilevato che i provvedimenti erano plurimotivati e che ciascuna ragione era autonomamente sufficiente. Ha ritenuto legittima la revoca fondata sull'inosservanza del vincolo di territorialità, ricavabile dalla legge n. 21/1992 e dal regolamento comunale, in quanto gli operatori devono disporre effettivamente di una sede operativa e di una rimessa nel territorio del Comune autorizzante, presso la quale i veicoli sostano e sono a disposizione dell'utenza, e il servizio deve conservare un collegamento prevalente con la comunità territoriale di riferimento. I sopralluoghi della polizia locale e le dichiarazioni del comodante sono stati ritenuti sufficienti a dimostrare il mancato effettivo utilizzo delle autorimesse indicate. Il vincolo territoriale è stato giudicato compatibile con la sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020, con gli artt. 49 e 56 TFUE e con i principi di proporzionalità e non discriminazione, trattandosi di requisiti oggettivi e indistintamente applicabili, connaturati alla natura locale e autorizzata del servizio NCC. È stata inoltre ritenuta legittima la motivazione relativa alla mancata iscrizione presso il ruolo dei conducenti tenuto dalla CCIAA territorialmente competente, requisito previsto dalla normativa regionale quale presupposto per il rilascio dell'autorizzazione. L'iscrizione presso un'altra CCIAA non è stata considerata sufficiente. Le questioni di legittimità costituzionale e di rinvio pregiudiziale UE sono state ritenute prive di presupposti. Le ulteriori censure sono state assorbite o respinte in quanto non idonee a superare le autonome ragioni poste a fondamento dei provvedimenti. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza di illegittimità della condotta amministrativa. Le spese sono state poste a carico degli appellanti per complessivi 5.000 euro, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca-decadenza delle autorizzazioni NCC, fondata sulla perdita dei requisiti o sull'inadempimento degli obblighi di esercizio, è distinta dalla revoca in senso proprio prevista dalla disposizione, che presuppone valutazioni di opportunità amministrativa.

• art. 2 l. 241/1990

  Il termine ordinario di conclusione del procedimento si applica ai procedimenti di revoca-decadenza, non trattandosi di procedimenti sanzionatori in senso stretto con termini decadenziali propri.

• art. 3 l. 21/1992

  Il servizio NCC si rivolge a un'utenza specifica e richiede sede operativa e almeno una rimessa nel territorio del Comune che ha rilasciato l'autorizzazione, elementi che esprimono il collegamento territoriale del servizio.

• art. 6 l. 21/1992

  Presso le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura è istituito il ruolo dei conducenti di veicoli o natanti adibiti ad autoservizi pubblici non di linea.

  La disposizione costituisce la base del ruolo dei conducenti e consente una disciplina territoriale del ruolo, anche in relazione alle conoscenze geografiche e toponomastiche richieste.

• art. 11 l. 21/1992

  La disciplina delle prenotazioni, della rimessa e delle modalità di esercizio del servizio conferma la permanenza di un vincolo territoriale, pur con i temperamenti derivanti dalla sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020.

• art. 8, comma 1, lett. g), Regolamento comunale NCC

  avere la disponibilità nel territorio comunale di una rimessa, presso la quale i veicoli sostano e sono a disposizione dell'utenza

  La disponibilità effettiva e l'utilizzo della rimessa nel territorio comunale costituiscono requisito per l'esercizio del servizio NCC.

• art. 20, comma 1, lett. b), Regolamento comunale NCC

  quando in capo al titolare dell’autorizzazione vengano a mancare i requisiti per l’esercizio della professione noleggiatore con conducente di cui all’art. 8 del presente regolamento

  La perdita del requisito relativo alla rimessa territoriale legittima la revoca dell'autorizzazione, anche se la specifica violazione non è formulata autonomamente come causa di revoca.

• art. 25 Regolamento comunale NCC

  La disposizione disciplina il collegamento tra sede, rimessa, prenotazioni e stazionamento dei mezzi, dando attuazione al vincolo di territorialità del servizio.

• art. 5 l.r. Calabria n. 37/2023

  L’iscrizione al ruolo di cui al comma 1 costituisce requisito indispensabile per il rilascio della licenza per l’esercizio del servizio di taxi e dell’autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente.

  L'iscrizione al ruolo tenuto dalla CCIAA territorialmente competente è requisito indispensabile per il rilascio dell'autorizzazione NCC e la mera iscrizione presso altra CCIAA non integra automaticamente il requisito.

• art. 49 TFUE

  Il vincolo territoriale previsto per il servizio NCC non costituisce una discriminazione fondata sulla cittadinanza o sulla sede dell'operatore, poiché è un requisito oggettivo e indistintamente applicabile, giustificato dalla natura locale e autorizzata del servizio.

• art. 56 TFUE

  La disciplina nazionale e regionale sul collegamento territoriale del servizio NCC è stata ritenuta compatibile con la libera prestazione dei servizi.

• art. 53 l. 234/2012

  Non risulta violato dal vincolo territoriale, essendo le prescrizioni relative a sede, rimessa e modalità di esercizio oggettive, indistintamente applicabili e intrinseche all'attività autorizzata.

Massime di principio

• La revoca-decadenza di un'autorizzazione amministrativa relativa a un rapporto di durata, adottata per la perdita dei requisiti o per l'inadempimento degli obblighi di esercizio, non è una sanzione amministrativa in senso stretto quando ha funzione rimediale e non punitiva; ad essa non si applica il regime dei termini decadenziali propri dei procedimenti sanzionatori, ma la disciplina ordinaria del procedimento amministrativo.
• Un provvedimento amministrativo plurimotivato resta legittimo quando almeno una delle ragioni poste a fondamento del dispositivo sia autonomamente sufficiente; il rigetto delle censure riferite a tale ragione rende non decisivo l'eventuale esame delle ulteriori motivazioni.
• Nel servizio di noleggio con conducente il vincolo di territorialità permane come requisito organizzativo e funzionale: il titolare deve disporre effettivamente di una sede operativa e di almeno una rimessa nel territorio del Comune autorizzante, presso la quale i veicoli sostano e sono a disposizione dell'utenza, e il servizio deve conservare un collegamento prevalente con la comunità territoriale di riferimento.
• Il vincolo territoriale del servizio NCC è compatibile con gli artt. 49 e 56 TFUE quando consiste in requisiti oggettivi, indistintamente applicabili e intrinseci alle modalità di esercizio dell'attività, giustificati dalla natura locale del servizio e modulati secondo criteri di proporzionalità e ragionevolezza.
• La disciplina che subordina il rilascio dell'autorizzazione NCC all'iscrizione nel ruolo dei conducenti tenuto dalla Camera di commercio territorialmente competente costituisce un requisito legale autonomo; l'iscrizione presso il ruolo di un'altra Camera di commercio non determina automaticamente l'integrazione del requisito territoriale richiesto.

Come è indicizzato