Sentenza n. 6248/2025 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

I titolari di autorizzazioni NCC e le società alle quali erano state conferite hanno appellato la sentenza del TAR Toscana n. 1575/2024, che aveva accolto i ricorsi soltanto per la mancata acquisizione del parere scritto della commissione consultiva comunale, respingendo o assorbendo le altre censure. Con il primo motivo hanno contestato l’esistenza e l’applicabilità del vincolo di territorialità, sostenendo che la sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020 avrebbe eliminato l’obbligo di rientro in rimessa e che l’attività può svolgersi fuori dal Comune; hanno inoltre dedotto la violazione delle libertà d’impresa, di circolazione e di stabilimento, la disparità rispetto al servizio taxi e l’inapplicabilità delle disposizioni sopravvenute alle autorizzazioni anteriori al 2019. Con il secondo motivo hanno contestato l’istruttoria sul mancato utilizzo delle rimesse: i controlli sarebbero avvenuti soltanto all’esterno, i veicoli avrebbero potuto essere in servizio o al loro interno, i contratti prodotti avrebbero dimostrato l’impiego dei mezzi e le dichiarazioni del confinante sarebbero state inidonee; hanno denunciato inversione dell’onere della prova, violazione della l. n. 689/1981 e dell’art. 19, comma 3, l. n. 241/1990, nonché l’introduzione di addebiti non contestati nella comunicazione di avvio. Con un ulteriore motivo riferito a uno degli operatori hanno invocato la precedente archiviazione di un procedimento di revoca, lamentando contraddittorietà, violazione delle regole dell’autotutela e lesione dell’affidamento; hanno anche sostenuto che la sospensione del procedimento relativo al nulla osta impediva di valorizzare gli accertamenti successivi. Hanno poi contestato la proporzionalità e la base legale della revoca, sostenendo che, trattandosi della prima violazione, sarebbe stata applicabile al più la sospensione prevista dall’art. 11-bis l. n. 21/1992, che il regolamento comunale non poteva introdurre una disciplina peggiorativa e che non ricorreva l’interruzione del servizio prevista dal regolamento. Infine hanno censurato l’assorbimento della doglianza secondo cui il Comune, avendo autorizzato la nuova rimessa e rilasciato convalide annuali e nulla osta, non avrebbe potuto poi revocare i titoli per il suo asserito mancato utilizzo senza rispettare le regole dell’autotutela e tutelare l’affidamento.

La decisione

L’appello è respinto e resta ferma la sentenza del TAR, che aveva annullato i provvedimenti esclusivamente per la mancata acquisizione del parere obbligatorio della commissione consultiva comunale, con conseguente necessità di riedizione del potere. Il primo motivo è infondato: la disciplina della l. n. 21/1992 mantiene un vincolo territoriale sia organizzativo, relativo a sede operativa e rimessa, sia funzionale, richiedendo che il servizio sia prevalentemente rivolto alla comunità di riferimento. La sentenza costituzionale n. 56/2020 ha eliminato l’obbligo di rientro in rimessa dopo ogni singolo viaggio, ma non ha espunto tale vincolo; le disposizioni che conformano le modalità di esercizio si applicano anche alle autorizzazioni già rilasciate. Il vincolo, secondo la decisione, è oggettivo, indistintamente applicabile e giustificato dalla natura e dalle finalità del servizio, senza contrasto con le libertà UE invocate. Il secondo motivo è infondato: il nastro bianco e rosso apposto a chiusura del cancello della rimessa e rimasto integro da giugno ad agosto 2023 costituiva prova sufficiente del mancato utilizzo; gli appellanti non hanno fornito elementi contrari, mentre i successivi accertamenti e le dichiarazioni verbalizzate del confinante confermavano il quadro. La contestazione originaria riguardava già l’assenza di accessi alla rimessa e gli accertamenti successivi ne costituivano elementi di conferma, non nuovi addebiti. L’art. 19, comma 3, l. n. 241/1990 non è pertinente, trattandosi di violazioni relative a un’attività soggetta ad autorizzazione e non di una SCIA. È infondato anche il motivo relativo alla precedente archiviazione: quel procedimento riguardava fatti e periodi diversi e non precludeva nuovi accertamenti, né poteva creare affidamento idoneo a giustificare successive violazioni del vincolo. La revoca-decadenza è stata ritenuta ammissibile perché l’amministrazione può verificare nel tempo la permanenza dei presupposti del titolo e il corretto svolgimento dell’attività; la violazione continuativa del vincolo territoriale integra il venir meno di presupposti fondamentali, distinto dalle sanzioni sul ruolo dei conducenti previste dall’art. 11-bis l. n. 21/1992. Quanto all’ultimo motivo, il TAR non era tenuto a esaminare la censura sostanziale sull’autotutela: il vizio relativo alla mancata acquisizione del parere obbligatorio comportava la riedizione del potere e assorbiva le ulteriori doglianze di merito. Gli appellanti sono condannati alle spese del grado, liquidate in complessivi € 5.000,00 oltre accessori di legge, in favore del Comune.

Norme richiamate

• artt. 3, 8, comma 3, e 11 l. n. 21/1992

  Se ne ricava la chiara e permanente sussistenza, nell’impianto normativo vigente, del cd. “vincolo di territorialità”, espresso non solo in termini strutturali e organizzativi, a fronte della necessità di una sede operativa e rimessa nel territorio Comune autorizzante (art. 3, comma 3, e art. 8, comma 3, l. n. 21 del 1992), presso la quale devono essere effettuate ex art. 11, comma 4, l. n. 21 del 1992 le prenotazioni, anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici (oltreché, in origine, l’inizio e termine di ogni servizio, salvo quanto infra, alla luce di Corte cost. n. 56 del 2020), ma anche in termini funzionali, quale cioè necessità che il servizio sia prevalentemente prestato all’interno e a beneficio del territorio comunale di riferimento, e in tal guisa con utilizzo strutturale e organizzato dell’autorimessa in loco.

  La legge n. 21/1992 mantiene un vincolo territoriale organizzativo, relativo alla sede operativa e alla rimessa nel Comune autorizzante, e funzionale, consistente nella prestazione prevalente del servizio a beneficio della comunità di riferimento. La sentenza costituzionale n. 56/2020 ha rimosso l’obbligo di rientro dopo ogni singolo viaggio, non il vincolo territoriale nel suo complesso.

• art. 11, comma 4, l. n. 21/1992

  Né assume rilievo contrario il richiamo all’art. 11, comma 4, terzo periodo, l. n. 21 del 1992 («Il prelevamento e l’arrivo a destinazione dell’utente possono avvenire anche al di fuori della provincia o dell’area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione»), che si limita a prevedere il regime di “prelevamento” e “arrivo a destinazione” dell’utente, fermo restando il vincolo territoriale in relazione alla sede e rimessa e alla prestazione in funzione della comunità territoriale.

  La possibilità di prelevare l’utente e arrivare a destinazione fuori dalla provincia o area metropolitana del Comune autorizzante non elimina il vincolo territoriale relativo alla sede, alla rimessa e alla funzione locale del servizio.

• art. 11-bis l. n. 21/1992

  Né rileva di suo, in senso contrario, il richiamo all’art. 11-bis l. n. 21 del 1992, che si pone su un distinto piano, afferente alle vicende relative al “ruolo” di cui all’art. 6 l. n. 21 del 1992 (i.e., il «Ruolo dei conducenti di veicoli o natanti adibiti ad autoservizi pubblici non di linea»), rispetto a cui individua casi di sospensione e cancellazione, fuori della (diversa) ipotesi di revoca della licenza, segnatamente in relazione a comportamenti tali da far venir meno i presupposti per lo svolgimento dell’attività.

  Le misure di sospensione e cancellazione dal ruolo dei conducenti disciplinate dall’art. 11-bis riguardano un piano distinto dalla revoca dell’autorizzazione; non impediscono la revoca-decadenza quando vengono meno i presupposti fondamentali per lo svolgimento dell’attività.

• art. 19, comma 3, l. n. 241/1990

  Allo stesso modo, privo di rilievo in relazione al caso di specie è il richiamo all’art. 19, comma 3, l. n. 241 del 1990, che attiene ad altra fattispecie, coincidente con la segnalazione certificata d’inizio attività e relative indicazioni conformative dell’amministrazione, al di fuori dell’ipotesi - qui in rilievo - di consumate violazioni o comportamenti tali da far venir meno i requisiti per il rilascio di un titolo autorizzativo imprescindibile per la prestazione di un servizio.

  Il potere conformativo previsto dall’art. 19, comma 3, per la SCIA non si applica al caso di violazioni che fanno venir meno i requisiti per un titolo autorizzativo necessario allo svolgimento del servizio.

• art. 31, comma 1, del Regolamento comunale per il servizio NCC

  Come osservato dagli stessi appellanti, la sentenza ha accolto il ricorso per la mancata previa acquisizione del parere scritto della pertinente commissione consultiva, a norma dell’art. 31, comma 1, del Regolamento comunale.

  La disposizione regolamentare richiede il previo parere scritto della commissione consultiva comunale; la sua omissione costituisce un vizio procedimentale che rende necessaria la riedizione del potere.

Massime di principio

• Nel servizio di noleggio con conducente il vincolo territoriale permane sia sul piano organizzativo, imponendo sede operativa e rimessa nel Comune autorizzante, sia sul piano funzionale, richiedendo che il servizio sia prevalentemente svolto a beneficio della comunità di riferimento. La possibilità di effettuare il prelevamento e l’arrivo a destinazione fuori dal territorio provinciale e l’eliminazione dell’obbligo di rientro dopo ogni singolo viaggio non cancellano tale vincolo.
• Le disposizioni che conformano le modalità di svolgimento del servizio NCC si applicano anche alle autorizzazioni già rilasciate, poiché il titolo non esonera il titolare dall’osservanza della disciplina sopravvenuta che regola l’esercizio dell’attività.
• La prova che l’accesso alla rimessa sia stato impedito per un periodo prolungato, mediante la chiusura del cancello con un nastro rimasto integro, può essere sufficiente a dimostrare il mancato utilizzo della rimessa; contestazioni meramente ipotetiche, non accompagnate da elementi contrari, non superano tale evidenza.
• La precedente archiviazione di un procedimento fondato su fatti o periodi diversi non impedisce nuovi accertamenti né genera affidamento idoneo a precludere la contestazione di successive violazioni dei requisiti per lo svolgimento dell’attività.
• Nei rapporti autorizzatori di durata, l’amministrazione può verificare la permanenza dei presupposti del titolo e disporre la revoca-decadenza quando inadempimenti continuativi fanno venir meno requisiti fondamentali dell’attività; tale misura è distinta dalle sanzioni relative alla sospensione o cancellazione dal ruolo dei conducenti.
• L’omessa acquisizione di un parere obbligatorio che comporta la necessità di rieditare il potere è vizio assorbente: il giudice può annullare l’atto per tale ragione senza esaminare le ulteriori censure di merito, non potendo dettare le regole di un potere non ancora validamente esercitato.

Come è indicizzato