Cassazione Civile, Ordinanza n. 14300/2026 del 14/05/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'acquisto, da parte di due privati, di un'unità abitativa realizzata in attuazione di una convenzione tra una cooperativa edilizia e il Comune, convenzione che richiamava i vincoli dell'art. 35 L. 865/1971. Nel 2007 i proprietari stipulavano con il Comune una convenzione modificativa e versavano un corrispettivo per ottenere la rimozione dei vincoli di godimento. Successivamente, altri interessati impugnavano innanzi al TAR la deliberazione comunale che aveva approvato lo schema di modifica e il TAR annullava tale deliberazione, ritenendo che i vincoli di alienazione fossero già stati abrogati dalla L. 179/1992. I proprietari chiedevano allora al Comune la restituzione di quanto pagato, assumendo l'indebito oggettivo ex art. 2033 c.c.; il Comune negava la debenza della restituzione. In primo grado la domanda veniva accolta; in appello il Comune insisteva su difetto di giurisdizione del giudice ordinario e sulla perdurante validità dei vincoli convenzionali. In cassazione il Comune deduceva tre motivi: (1) violazione di norme su giudicato e invalidità degli atti amministrativi, sostenendo che l'annullamento della delibera comunale non potesse caducare automaticamente l'atto integrativo stipulato dai privati, che non erano parti del giudizio amministrativo; (2) violazione degli artt. 35 L. 865/1971, 23 L. 179/1992 e 31 L. 448/1998, sostenendo che la Corte territoriale avesse errato nel ritenere abrogati i vincoli e quindi indebito il pagamento; (3) difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondata l'eccezione preliminare di inammissibilità sollevata dai controricorrenti sulla rappresentanza del Comune, osservando che la procura era stata rilasciata dal Sindaco. Quanto al primo motivo, ha affermato che l'annullamento giurisdizionale di una delibera comunale di contenuto generale produce effetti ultra partes e può essere invocato da tutti i soggetti incisi dall'atto, sicché correttamente la Corte d'appello aveva considerato caducato il presupposto dell'atto integrativo del 2007 e quindi inefficace il pagamento effettuato. Quanto al secondo motivo, lo ha dichiarato inammissibile perché non colpiva la ratio decidendi, fondata non tanto sulla validità astratta dei vincoli quanto sul venir meno del presupposto giuridico del corrispettivo richiesto per la loro eliminazione, oltre a risultare sostanzialmente ripetitivo delle difese di merito. Quanto al terzo motivo, lo ha dichiarato inammissibile perché parimenti ripetitivo della questione di giurisdizione già disattesa nei gradi di merito, dove si era riconosciuta la natura di diritto soggettivo della pretesa restitutoria. Il Comune è stato condannato alle spese e al pagamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 35 L. n. 865/1971

  I vincoli di alienazione previsti per gli alloggi P.E.E.P. erano stati recepiti nella convenzione originaria, ma la loro sopravvivenza è stata negata perché ritenuta intervenuta l'abrogazione ad opera della normativa successiva.

• art. 23 L. n. 179/1992

  È stata ritenuta la disposizione che ha abrogato i commi 15-19 dell'art. 35 L. 865/1971, con conseguente liberazione degli alloggi dai vincoli di alienazione.

• art. 31 L. n. 448/1998

  È richiamato nel motivo di ricorso, ma la Corte non ne fa applicazione decisiva nel ragionamento.

• art. 2033 c.c.

  È la base della domanda di ripetizione dell'indebito proposta dai privati per ottenere la restituzione di quanto versato al Comune.

• art. 11 L. n. 241/1990

  È richiamato dal Comune per sostenere la riconduzione delle convenzioni urbanistiche agli accordi sostitutivi e quindi la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ma la tesi è respinta.

• art. 75 c.p.c.

  È richiamato per individuare il soggetto legittimato a stare in giudizio per il Comune; la Corte ribadisce che è il Sindaco.

• art. 50 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  È indicato come norma che attribuisce al Sindaco la rappresentanza processuale del Comune.

• art. 360, comma 1, n. 1 c.p.c.

  Norma del motivo di ricorso relativo al difetto di giurisdizione.

• art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c.

  Norma del motivo di ricorso per violazione e falsa applicazione di legge.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  La Corte dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento dell'ulteriore contributo unificato.

• art. 1, comma 17, L. n. 228/2012

  Richiamato come norma che ha inserito il comma 1-quater nell'art. 13 d.P.R. 115/2002.

Massime di principio

• L'annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo a contenuto generale produce effetti nei confronti di tutti i soggetti le cui posizioni siano incise dall'atto, anche se non parte del giudizio, quando l'atto è destinato a regolare in modo uniforme una pluralità indeterminata di rapporti.
• Se il corrispettivo è stato versato in esecuzione di un atto presupposto poi annullato e tale annullamento fa venir meno il titolo giustificativo della prestazione, il pagamento è ripetibile ex art. 2033 c.c.
• Nel sindacato di legittimità il motivo è inammissibile quando non si confronta con la ratio decidendi della sentenza impugnata e si limita a riproporre doglianze già formulate nei gradi di merito.
• La giurisdizione ordinaria sussiste quando la controversia ha ad oggetto la pretesa restitutoria fondata su un diritto soggettivo e non implica contestazione della legittimità dell'esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione.
• Per il Comune, la rappresentanza processuale spetta al Sindaco; la delibera della Giunta eventualmente autorizzativa ha natura interna e non sostituisce la procura alle liti conferita dal Sindaco.

Come è indicizzato