Cassazione Civile, Ordinanza n. 32044/2025 del 09/12/2025

Esito

La controversia

La vicenda nasce da una sanzione amministrativa pecuniaria irrogata da Consob nei confronti di un ex amministratore delegato e direttore generale di una banca, in relazione a irregolarità informative nel prospetto con cui era stato effettuato un aumento di capitale nel 2014. L’Autorità aveva contestato omissioni e carenze del prospetto su vari profili: criteri di determinazione del prezzo delle azioni, finanziamenti concessi ai clienti per l’acquisto di azioni della banca, criticità del ruolo del ricorrente nel processo del credito, utilizzo di un fondo per l’acquisto di azioni proprie e accordi tra privati sulla compravendita dei titoli. Il ricorrente aveva chiesto l’annullamento della sanzione davanti alla Corte d’appello, che aveva rigettato l’opposizione. In cassazione ha proposto cinque motivi: 1) diniego dell’ordine di esibizione di documenti tra Consob e Banca d’Italia, ritenuti decisivi per provare la tardività dell’azione sanzionatoria; 2) mancata applicazione del favor rei e della lex mitior dopo la riforma del TUF, con richiesta anche di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE; 3) erronea qualificazione del termine di 200 giorni del procedimento Consob come ordinatorio e non perentorio, con conseguente nullità della sanzione; 4) illegittima moltiplicazione delle contestazioni sanzionatorie per fatti che sarebbero invece unitari; 5) mancata applicazione del cumulo giuridico ex art. 8 l. 689/1981 tra le sanzioni. La Corte di cassazione ha respinto tutti i motivi, ritenendo: l’istanza di esibizione esplorativa e priva della necessaria specificità; le sanzioni Consob per violazioni diverse dall’art. 187-ter TUF non sostanzialmente penali e quindi non soggette alla retroattività della norma più favorevole; il termine regolamentare Consob di 200 giorni meramente ordinatorio; corretta la distinzione tra fatti e contestazioni autonome; insussistente il presupposto per il cumulo giuridico, perché non vi era un’unica azione od omissione. Il ricorso è stato quindi integralmente rigettato.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondati tutti e cinque i motivi: l’ordine di esibizione richiesto non aveva i requisiti di specificità ed era esplorativo; la sanzione Consob non è stata considerata sostanzialmente penale, con esclusione del principio di retroattività della lex mitior; il termine interno di 200 giorni del procedimento sanzionatorio è stato qualificato come ordinatorio; la pluralità delle delibere sanzionatorie è stata ritenuta riferita a condotte distinte e non a un unico fatto; infine, non è stato applicabile il cumulo giuridico perché mancava una condotta unitaria. Il ricorrente è stato condannato alle spese e al versamento dell’ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 210 c.p.c.

  l’ordine di esibizione presuppone specificità dell’allegazione e non può essere utilizzato in modo esplorativo.

• art. 94 disp. att. c.p.c.

  richiamato in relazione alla richiesta di esibizione documentale.

• art. 24 Cost.

  invocato dal ricorrente a sostegno del diritto di difesa e alla prova, ma non ritenuto decisivo ai fini dell’accoglimento del motivo.

• art. 111 Cost.

  invocato dal ricorrente a sostegno del giusto processo e della parità delle armi.

• art. 195 TUF

  ricordato come disciplina del potere sanzionatorio Consob e dei termini del procedimento.

• art. 94 TUF

  norma sostanziale sulla quale si fondavano le contestazioni relative alle omissioni informative nel prospetto.

• art. 191 TUF

  richiamato nel motivo sul favor rei; la Corte lo colloca nel regime sanzionatorio non sostanzialmente penale per le violazioni diverse da quelle ex art. 187-ter TUF.

• art. 187-ter TUF

  citato per distinguere le sanzioni che la giurisprudenza ha invece trattato in chiave sostanzialmente penale.

• art. 49 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  invocato per sostenere la retroattività della lex mitior, ma la Corte esclude che trovi applicazione nella fattispecie.

• art. 7 CEDU

  richiamato dal ricorrente a sostegno della natura penale della sanzione e della retroattività della norma più favorevole.

• art. 6, comma 2, d.lgs. n. 72/2015

  richiamato per affermare che le modifiche alla parte V del TUF si applicano solo alle violazioni commesse dopo l’adozione delle disposizioni attuative.

• art. 24 l. n. 262/2005

  richiamato come base legislativa del regolamento Consob sul procedimento sanzionatorio.

• art. 4 regolamento Consob delibera n. 18750/2013

  il termine di 200 giorni previsto dal regolamento è qualificato come ordinatorio e non perentorio.

• l. n. 689/1981

  costituisce la disciplina generale richiamata per il procedimento sanzionatorio e per il cumulo giuridico.

• art. 8 l. n. 689/1981

  applicabile solo in presenza di un’unica azione od omissione o di un programma unitario; nel caso concreto escluso in fatto.

• artt. 3 e 195 d.lgs. n. 58/1998

  richiamati nel motivo sul termine procedimentale e sulla disciplina speciale delle sanzioni Consob.

• art. 132, comma 2, n. 4 c.p.c.

  invocato per sostenere il vizio di motivazione apparente, ma escluso dalla Corte.

• art. 360 c.p.c.

  utilizzato come parametro formale dei motivi di ricorso per violazione di legge e nullità della sentenza.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  richiamato per l’obbligo di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

• art. 1-bis d.P.R. n. 115/2002

  richiamato congiuntamente all’art. 13, comma 1-quater, per il contributo unificato aggiuntivo.

Massime di principio

• L’ordine di esibizione documentale ex art. 210 c.p.c. non può essere disposto quando la richiesta sia meramente esplorativa; la parte deve allegare con precisione il contenuto del documento e la sua decisività per la decisione.
• Le sanzioni amministrative Consob diverse da quelle previste dall’art. 187-ter TUF non sono, di regola, qualificate come sostanzialmente penali; ne consegue che non opera automaticamente il principio della retroattività della lex mitior.
• Nel procedimento sanzionatorio Consob, un termine regolamentare interno fissato per la conclusione del procedimento è ordinatorio se la normativa primaria non prevede espressamente una sanzione di decadenza o invalidità per il suo superamento.
• Il cumulo giuridico ex art. 8 l. 689/1981 presuppone una condotta unitaria o un medesimo disegno sanzionabile; se l’Autorità accerta fatti distinti, temporalmente e oggettivamente autonomi, ciascun illecito può essere sanzionato separatamente.
• La valutazione sull’autonomia delle contestazioni sanzionatorie è questione di accertamento di fatto riservata al giudice di merito e non è sindacabile in cassazione se sorretta da motivazione congrua e non contraddittoria.
• La richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE non è necessaria quando la questione di diritto unionale prospettata è già risolta dalla giurisprudenza consolidata o risulta irrilevante rispetto alla qualificazione della sanzione nel caso concreto.

Come è indicizzato