Cassazione Civile, Sentenza n. 18714/2022 del 10/06/2022

Esito

La controversia

Si discuteva l'ottemperanza di una sentenza che aveva riconosciuto al contribuente il rimborso pari al 90% dell'IRPEF versata in eccedenza per gli anni 1990-1992 ai sensi dell'art. 9, comma 17, legge n. 289/2002. L'Agenzia delle entrate aveva opponibile la disciplina introdotta dall'art. 16-octies del d.l. 20 giugno 2017, n. 91 (e il provvedimento direttoriale attuativo), che prevede limiti di stanziamento e, in caso di eccedenza delle domande, la riduzione del 50% dei rimborsi e la possibile sospensione di ulteriori pagamenti. La C.t.r. di Catania aveva però ritenuto che l'Agenzia non avesse provato lo sforamento delle risorse e che il limite riferito al triennio 2015-2017 non potesse comportare una definitiva esclusione di rimborsi in anni successivi, quindi aveva ordinato il pagamento integrale. L'Agenzia ha impugnato in Cassazione sostenendo che la norma si applica nella fase di esecuzione/ottemperanza e che i limiti debbano essere considerati nell'attuazione dei rimborsi.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell'Agenzia delle entrate. Ha affermato il principio secondo cui l'art. 16-octies e la disciplina dei limiti di stanziamento incidono sulla fase attuativa ed esecutiva del rimborso e non sulla esistenza del diritto sostanziale accertato in sede di cognizione. Il Giudice dell'ottemperanza deve quindi accertare la disponibilità dei fondi previsti dalla normativa e, in caso di incapienza, adottare le misure di contabilità pubblica e le procedure previste per dare esecuzione al giudicato (compresa la nomina di commissario ad acta e, se necessario, l'emissione dell'ordine di pagamento in conto sospeso). La Corte ha censurato la C.t.r. per avere negato l'applicabilità della disciplina di cui sopra e ha disposto che il giudice dell'ottemperanza verifichi e determini le modalità di attuazione del rimborso in base alla capienza delle risorse, applicando le riduzioni o le erogazioni proporzionali previste dalla legge senza che ciò estingua definitivamente il diritto sostanziale del contribuente. In sostanza il ricorso dell'Agenzia è accolto e la decisione di merito va adeguata ai principi enunciati.

Norme richiamate

• art. 9, comma 17, legge 27 dicembre 2002, n. 289

  Norma che ha originato il diritto al rimborso del 90% dell'IRPEF per i soggetti colpiti dal sisma; la Corte la considera titolo sostanziale del credito del contribuente

• art. 1, comma 665, legge 23 dicembre 2014, n. 190

  In relazione alle istanze di rimborso presentate, qualora l'ammontare delle stesse ecceda le complessive risorse stanziate dal presente comma, i rimborsi sono effettuati applicando la riduzione percentuale del 50 per cento sulle somme dovute; a seguito dell'esaurimento delle risorse stanziate dal presente comma non si procede all'effettuazione di ulteriori rimborsi. A tal fine è autorizzata la spesa di 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2015-2017.

  Disciplina i limiti di spesa e le modalità di attuazione dei rimborsi; secondo la Corte incide sulla fase attuativa e non sul diritto sostanziale già accertato in giudizio

• art. 16-octies, d.l. 20 giugno 2017, n. 91, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2017, n. 123

  Istituisce il regime dei limiti di stanziamento applicabile all'erogazione dei rimborsi; la Corte precisa che la disposizione opera in fase di esecuzione/ottemperanza e può comportare riduzioni o procedure particolari di pagamento

• Provvedimento del Direttore dell'Agenzia delle entrate del 26 settembre 2017 (Provvedimento n. 195405/2017)

  L'Agenzia delle entrate effettua i rimborsi delle istanze validamente liquidate applicando la riduzione del 50 per cento sulle somme dovute. L'Agenzia provvede periodicamente ad erogare gli importi validamente liquidati, nella misura sopra indicata, a partire da quelli con data di presentazione più remota, fino a concorrenza delle somme stanziate.

  Regola le modalità operative di attuazione e priorizzazione delle erogazioni in presenza dei limiti di stanziamento; la Corte lo considera documento attuativo della disciplina legislativa

• art. 29, d.l. 30 dicembre 2019, n. 162, convertito nella legge 28 febbraio 2020, n. 8

  elevando lo stanziamento da euro 90.000.000,00 ad euro 160.000.000,00, senza ripartizione annuale

  Incrementa la dotazione complessiva destinata ai rimborsi ma non modifica il principio secondo cui le limitazioni riguardano la fase attuativa

• art. 70, comma 10, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546

  Norma che disciplina il giudizio di ottemperanza tributario; la Corte chiarisce che è in questa sede che devono essere affrontati i limiti di attuazione dei rimborsi

• art. 4, d.l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito nella legge 28 dicembre 1997, n. 30

  Prevede lo speciale ordine di pagamento in conto sospeso utilizzabile quando vi sono provvedimenti giurisdizionali ed assenza di disponibilità finanziaria nel capitolo di spesa; la Corte indica tale strumento come uno dei rimedi organizzativi per dare esecuzione ai giudicati

• art. 3 Costituzione

  Richiamato in ordine al principio di uguaglianza: la normativa di attuazione non deve produrre discriminazioni arbitrarie tra contribuenti, e la Corte interpreta la disciplina in modo compatibile con il principio di uguaglianza

• Sentenza Corte costituzionale n. 157/2015

  Giurisprudenza citata a supporto del principio che l'esaurimento di fondi in bilancio può comportare il differimento del pagamento dei giudicati ma non la loro definitiva esclusione

• Corte EDU, sentenze rilevanti (es. Cocchiarella c. Italia, Gaglione c. Italia)

  Richiamate per il principio secondo cui la sola mancanza di risorse non è sufficiente a giustificare il mancato adempimento di un debito riconosciuto giudizialmente; orientamento considerato dalla Corte di Cassazione

Massime di principio

• La disciplina dei limiti di stanziamento (art. 16-octies e attuazioni) incide sulla fase esecutiva/attuativa dei rimborsi e non estingue il diritto sostanziale già accertato in sede di cognizione.
• In un giudizio d'ottemperanza il giudice deve accertare la disponibilità dei fondi stanziati e, in caso di incapienza, adottare le procedure di contabilità pubblica per dare comunque esecuzione al giudicato, compresa la nomina di commissario ad acta e l'adozione dello speciale ordine di pagamento in conto sospeso.
• L'Amministrazione può sollevare la questione dei limiti finanziari solo nella fase di attuazione/ottemperanza; non è invece rilevante per negare il diritto nel giudizio di cognizione che ha accertato il credito.
• Se le risorse sono insufficienti, l'attuazione può avvenire con riduzione percentuale (es. 50%) o con erogazione proporzionale delle somme, ma ciò non comporta una definitiva perdita del credito del contribuente.
• Sebbene l'Amministrazione debba illustrare l'entità delle domande complessive per valutare l'incapienza, la verifica e l'adozione delle misure contabili spettano al procedimento di attuazione e al giudice dell'ottemperanza, che non è vincolato ai rigorosi oneri di allegazione tipici del giudizio di cognizione.