Cassazione Civile, Ordinanza n. 34273/2023 del 07/12/2023

Esito

La controversia

La società concessionaria di una tratta autostradale, scaduta la convenzione ma ancora impegnata nella gestione interinale e nella realizzazione di interventi di adeguamento e sicurezza, ha impugnato davanti al giudice amministrativo un provvedimento ministeriale che aveva restituito senza approvazione un progetto esecutivo relativo a lavori di rinforzo strutturale e adeguamento sismico, riducendo unilateralmente gli importi richiesti. La società ha sostenuto che i costi degli interventi dovessero essere coperti nel piano economico-finanziario e che il diniego o la parziale approvazione del progetto non fosse esercizio di potere autoritativo, ma inadempimento dell’obbligo del concedente di collaborare in buona fede all’esecuzione del rapporto concessorio. Ha quindi chiesto di stabilire se la controversia spettasse al giudice ordinario o al giudice amministrativo, anche in considerazione di un precedente giudizio ordinario in cui era stata già affermata la giurisdizione del tribunale per pretese economiche connesse al medesimo rapporto concessorio, ma riferite a un diverso arco temporale e a diversi interventi.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Hanno ritenuto ammissibile il regolamento di giurisdizione proposto dalla stessa attrice nel giudizio amministrativo, nonostante il precedente giudizio ordinario e il passaggio in giudicato della relativa statuizione sulla giurisdizione, perché le domande avevano petitum e causa petendi diversi. Nel merito del riparto di giurisdizione, la Corte ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: la lite riguarda infatti la fase esecutiva di una convenzione di concessione autostradale e investe l’adempimento delle obbligazioni contrattuali, la copertura dei costi di investimento e la congruità delle somme riconosciute, non l’esercizio di un potere autoritativo di affidamento o di regolazione pubblicistica. Il provvedimento ministeriale di parziale approvazione dei progetti è stato qualificato come valutazione tecnico-giuridica interna al rapporto concessorio, non come manifestazione di potere amministrativo incidente unilateralmente sulla posizione della concessionaria. Disposto quindi il principio per cui tali controversie appartengono al giudice ordinario.

Norme richiamate

• art. 133, comma primo, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni di pubblici servizi non copre le controversie che hanno ad oggetto la fase esecutiva del rapporto, quando il petitum sostanziale riguarda adempimento, inadempimento e conseguenze risarcitorie o patrimoniali del rapporto concessorio, salvo esercizio di poteri autoritativi.

• art. 133, comma primo, lett. e), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa per alcune controversie sugli appalti e sulle procedure di affidamento non si estende alla fase esecutiva del rapporto concessorio una volta definito l’affidamento.

• art. 11 L. 7 agosto 1990, n. 241

  La convenzione concessoria non viene ricondotta, nel caso deciso, alla categoria generale degli accordi amministrativi idonei a spostare la giurisdizione al giudice amministrativo.

• d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163

  Nel sistema applicabile, la concessione di lavori pubblici è un contratto a titolo oneroso in cui la gestione dell’opera costituisce la controprestazione tipica del concessionario.

• d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50

  La disciplina successiva conferma la struttura contrattuale della concessione e la ripartizione del rischio operativo, senza trasformare la controversia esecutiva in materia di giurisdizione amministrativa esclusiva.

• d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163

  Richiamato dalla parte ricorrente come norma della disciplina delle concessioni di lavori, ma la Corte valorizza la natura paritetica della fase esecutiva del rapporto più che il dato formale del provvedimento impugnato.

• art. 3 Cost.

  Invocato dalla ricorrente in relazione ai principi di ragionevolezza; non costituisce però il fondamento decisivo della pronuncia sulla giurisdizione.

• art. 14 Codice della Strada

  Richiamato nel contesto fattuale come base del piano degli investimenti urgenti e indifferibili, ma non come norma decisiva del riparto di giurisdizione.

Massime di principio

• Nel riparto di giurisdizione conta il petitum sostanziale e la natura della posizione dedotta in giudizio, non la sola veste formale dell’azione proposta o la qualificazione data dall’attore all’atto impugnato.
• Le controversie relative alla fase esecutiva di una concessione di lavori o di gestione di opera pubblica, quando riguardano adempimento, inadempimento, copertura dei costi e corrispettivi pattuiti, appartengono di regola al giudice ordinario, poiché si collocano in un rapporto paritetico tra concedente e concessionario.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo resta confinata alle ipotesi in cui la pubblica amministrazione eserciti un effettivo potere autoritativo che incida unilateralmente sul rapporto, e non quando compie valutazioni tecnico-giuridiche interne alla fase esecutiva della convenzione.
• Il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dall’attore, ove sussistano ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, e non è precluso dalla pendenza o dalla definizione di giudizi diversi tra le stesse parti se il petitum e la causa petendi non coincidono.
• Il passaggio in giudicato di una statuizione sulla giurisdizione relativa a una diversa domanda non vincola la decisione su una nuova controversia, se questa concerne un distinto arco temporale, diverse opere o un diverso titolo della pretesa.

Come è indicizzato