Sentenza del 10/02/2025 n. 3325 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

I.C.A. aveva richiesto a Autostrade per l’Italia la TOSAP per gli anni d’imposta 2013-2017, per complessivi 30.128 euro, in relazione agli spazi sovrastanti strade comunali occupati da cavalcavia autostradali. Dopo il rigetto dell’appello da parte della Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Liguria, Autostrade ha proposto due motivi, trattati congiuntamente: ha sostenuto che le leggi statali di pianificazione autostradale avessero sottratto al Comune la disponibilità degli spazi e che mancasse quindi il presupposto oggettivo della tassa; in subordine, ha invocato l’esenzione TOSAP prevista per le occupazioni effettuate dallo Stato, affermando di aver agito come esecutrice della volontà statale. Ha inoltre chiesto, in via subordinata, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE per una presunta discriminazione tra concessionari pubblici e privati.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha confermato che la TOSAP colpisce l’occupazione effettiva, anche dello spazio soprastante una strada comunale e anche se l’occupazione è prevista dalla legge o manca una concessione comunale; la realizzazione del viadotto non trasferisce automaticamente allo Stato la proprietà della strada sottostante, in assenza di un atto espropriativo o di trasferimento. La società concessionaria, che gestisce autonomamente l’infrastruttura per la durata della concessione, è il soggetto occupante e non può beneficiare dell’esenzione riservata alle occupazioni effettuate direttamente dallo Stato. È stato escluso il rinvio pregiudiziale UE, perché la questione non presentava un dubbio interpretativo rilevante e l’esenzione non è riconosciuta né agli operatori pubblici né a quelli privati quando agiscono in forma imprenditoriale. Autostrade è stata condannata a pagare a I.C.A. 5.500 euro per competenze e 200 euro per spese vive, oltre accessori; è stato inoltre dato atto dell’obbligo di versare l’ulteriore contributo unificato, se dovuto. Decisione della Cassazione del 22 ottobre 2024, depositata il 10 febbraio 2025.

Norme richiamate

• Artt. 38 e 39 del D.Lgs. n. 507/1993

  il presupposto impositivo della Tosap è costituito, ai sensi degli artt. 38 e 39 D.Lgs. n. 507/1993, dall'occupazione, di qualsiasi natura, di spazi ed aree, anche soprastanti o sottostanti il suolo, appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni o delle province, che comporti un'effettiva sottrazione della superficie all'uso pubblico, con ciò rilevando il fatto oggettivo della predetta occupazione, indipendentemente dall'esistenza o meno di una concessione od autorizzazione, salvo che sussista una delle ipotesi di esenzione previste dall'art. 49 D.Lgs. cit.

  Il presupposto della TOSAP è l’occupazione che sottrae effettivamente uno spazio pubblico all’uso collettivo. La tassa può applicarsi anche a spazi soprastanti il suolo e a occupazioni senza concessione o autorizzazione; è debitore il concessionario o, in mancanza, chi occupa di fatto.

• Art. 49, comma 1, lett. a), del D.Lgs. n. 507/1993

  l'esenzione prevista per lo Stato e gli altri enti dall'art. 49, comma 1, lett. a), D.Lgs. 507/1993 postula che l'occupazione, quale presupposto del tributo, sia ascrivibile proprio al soggetto esente, sicché, nel caso di detenzione di spazi rientranti nel demanio o nel patrimonio indisponibile di enti territoriali da parte di una società concessionaria per la realizzazione e la gestione di un'opera pubblica (come un tratto di rete autostradale inclusiva di un viadotto sopraelevato), alla stessa non spetta l'esenzione, in quanto è questa ad eseguire la costruzione dell'opera e/o la sua gestione economica e funzionale

  L’esenzione compete soltanto se l’occupazione è effettuata direttamente dallo Stato o da un altro soggetto esente. La proprietà statale dell’opera e la sua funzione pubblica non bastano a esentare una società concessionaria che la realizza o la gestisce autonomamente.

• Art. 46 del D.Lgs. n. 507/1993

  Le occupazioni del sottosuolo e del soprassuolo stradale con condutture, cavi, impianti in genere ed altri manufatti destinati all'esercizio e alla manutenzione delle reti di erogazione di pubblici servizi, compresi quelli posti sul suolo e collegati alle reti stesse, nonché con seggiovie e funivie sono tassate in base ai criteri stabiliti dall'art. 47.

  La norma disciplina la tassazione di specifiche occupazioni del sottosuolo e soprassuolo stradale rinviando ai criteri dell’art. 47. La Corte la include nel quadro normativo applicabile, ma fonda la decisione soprattutto sul presupposto generale degli artt. 38 e 39.

• Art. 47 del D.Lgs. n. 507/1993

  La tassa per le occupazioni del sottosuolo e del soprassuolo stradale di cui all'art. 46 è determinata forfetariamente in base alla lunghezza delle strade comunali o provinciali per la parte di esse effettivamente occupata, comprese le strade soggette a servitù di pubblico passaggio, secondo i criteri indicati nel comma 2.

  Per le occupazioni contemplate dall’art. 46, la norma determina la tassa in modo forfetario sulla base della lunghezza della strada effettivamente occupata, secondo i criteri previsti dalla stessa disposizione.

• Art. 11 della legge n. 729/1961

  La testuale previsione normativa di un procedimento espropriativo dell'area di attraversamento del percorso autostradale - di cui non vi è alcuna allegazione e prova in atti - sconfessa la piattaforma argomentativa della ricorrente sia in relazione alla dedotta sottrazione agli enti locali dello spazio/volumetria occupate dai ponti stradali, che in ordine al ritenuto diverso ambito di applicazione della normativa Tosap, relegata - secondo gli intendimenti dell'istante - alle "aree residue", non sottratte alla disponibilità dell'ente.

  La previsione di procedure espropriative significa che la pianificazione e costruzione autostradale non trasferiscono automaticamente allo Stato la proprietà degli spazi comunali interessati: occorre un effettivo atto ablativo, qui non allegato né provato.

• Art. 840 c.c.

  per quanto concerne le strade, il regime della proprietà non può che essere quello generale di cui all'art. 840 c.c., con estensione usque ad sideras et ad inferos della relativa proprietà, da nulla risultando che alla proprietà pubblica si applichi, sul punto, un regime diverso da quello della proprietà privata

  La proprietà della strada si estende, in linea generale, anche allo spazio sovrastante; la Corte precisa però che la nozione di sottosuolo non comprende l’area di sedime sottostante una strada pubblica in corrispondenza di un ponte o viadotto. La strada e il manufatto sovrastante possono quindi avere proprietari distinti.

• Art. 267 TFUE

  il giudice di ultima istanza è esonerato dal rinvio pregiudiziale ogniqualvolta abbia constatato che "la questione sollevata non è rilevante, o che la disposizione del diritto dell'Unione di cui si tratta è già stata oggetto d'interpretazione da parte della Corte, oppure che la corretta interpretazione del diritto dell'Unione si impone con tale evidenza da non lasciar adito a ragionevoli dubbi"

  Il giudice nazionale di ultima istanza può non rinviare la questione alla Corte di giustizia quando non è rilevante, è già stata chiarita o la risposta è priva di ragionevoli dubbi; deve tuttavia motivare perché ricorrono tali condizioni.

• Art. 345 TFUE

  i Trattati lasciano del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri, come precisa l'art. 345 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea

  Il diritto UE non modifica di per sé i regimi nazionali di proprietà. La disposizione è richiamata per escludere che la disciplina europea imponga di estendere al concessionario l’esenzione fiscale spettante allo Stato.

• Art. 106 TFUE

  l'art. 106 vieta agli Stati membri di emanare o mantenere, nei confronti delle imprese pubbliche o delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusiva, misure contrarie alle norme dei trattati, sicché, anche sotto questo profilo, Autostrade per l'Italia non potrebbe beneficiare dell'esenzione riconosciuta allo Stato

  La disposizione non fonda un’esenzione per il concessionario: secondo la Corte, estendere a un’impresa che svolge attività economica il beneficio riservato allo Stato non è necessario per evitare discriminazioni concorrenziali, poiché l’esenzione non spetta agli operatori, pubblici o privati, che agiscono in forma imprenditoriale.

• Art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. n. 115/2002

  Va, infine, dato atto che ricorrono i presupposti di cui all'art 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002, per il versamento da parte della ricorrente, di una somma pari a quella eventualmente dovuta a titolo di contributo unificato per il ricorso.

  In caso di rigetto dell’impugnazione, ricorrendone i presupposti, la parte ricorrente è tenuta al versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso.

Massime di principio

• Per la TOSAP applicabile al periodo considerato, conta l’occupazione materiale e la conseguente sottrazione, anche solo parziale, dello spazio pubblico all’uso collettivo; la tassa può riguardare anche lo spazio soprastante una strada.
• La circostanza che un’opera sia prevista da una legge, destinata a un servizio pubblico o appartenente al demanio statale non elimina automaticamente la tassa sull’occupazione di una strada comunale o provinciale.
• La costruzione di un’infrastruttura non trasferisce da sola allo Stato la proprietà della strada sottostante: per escludere la titolarità dell’ente locale occorre un atto di trasferimento o un procedimento espropriativo effettivamente intervenuto.
• L’esenzione TOSAP dello Stato è interpretata restrittivamente: non basta che l’impresa operi in concessione o che l’opera torni allo Stato alla fine del rapporto; l’occupazione deve essere direttamente imputabile al soggetto esente.
• Il concessionario che gestisce autonomamente l’infrastruttura e ne trae utilità economica può essere considerato occupante e soggetto passivo, anche quando l’attività persegua contemporaneamente un interesse pubblico.
• L’assenza di una concessione comunale, o l’asserita impossibilità per il Comune di rimuovere l’opera, non esclude di per sé il presupposto tributario: la TOSAP può colpire anche l’occupazione di fatto.
• Per invocare l’esenzione del concessionario o contestare la permanenza della proprietà comunale, occorre provare i fatti che renderebbero l’occupazione direttamente imputabile allo Stato o che dimostrerebbero un’effettiva espropriazione o trasferimento.