Sentenza del 10/02/2025 n. 3328 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

I.C.A. ha impugnato per violazione e falsa applicazione degli artt. 38, 39 e 49 del D.Lgs. n. 507/1993 la sentenza della Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Liguria, che aveva accolto l'appello di Autostrade contro la decisione della Commissione tributaria provinciale di Genova. La controversia riguardava la TOSAP 2018 richiesta ad Autostrade per l'occupazione dello spazio sovrastante strade comunali mediante cavalcavia autostradali. I.C.A. sosteneva che l'occupazione fosse tassabile anche senza concessione comunale e che l'esenzione prevista per lo Stato non spettasse alla società concessionaria, che gestisce l'infrastruttura autonomamente e a fini economici. Autostrade contestava, tra l'altro, che lo spazio fosse ancora nella disponibilità del Comune e chiedeva il rinvio pregiudiziale alla CGUE.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il ricorso di I.C.A., cassato la sentenza d'appello e deciso la causa nel merito, rigettando il ricorso originario di Autostrade contro l'avviso TOSAP 2018. Ha stabilito che l'occupazione del soprassuolo comunale da parte del viadotto è imponibile anche senza concessione o autorizzazione comunale: in mancanza di un titolo, paga l'occupante di fatto. L'esenzione dell'art. 49, lett. a), non si estende alla società concessionaria, che gestisce l'opera in autonomia, anche se il viadotto è statale e la gestione tornerà allo Stato alla fine della concessione. In assenza di prova di esproprio o trasferimento, la strada sottostante resta comunale; la proprietà statale del viadotto non esclude l'occupazione dello spazio sovrastante. La Corte ha inoltre escluso i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla CGUE. Spese dei gradi di merito compensate; Autostrade condannata alle spese di cassazione in favore di I.C.A., liquidate in 1.800 euro per competenze e 200 euro per spese vive, oltre accessori.

Norme richiamate

• Art. 38, commi 1 e 2, D.Lgs. n. 507/1993

  Il presupposto impositivo della Tosap è costituito, ai sensi degli artt. 38 e 39 D.Lgs. n. 507/1993, dall'occupazione, di qualsiasi natura, di spazi ed aree, anche soprastanti o sottostanti il suolo, appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni o delle province, che comporti un'effettiva sottrazione della superficie all'uso pubblico, con ciò rilevando il fatto oggettivo della predetta occupazione, indipendentemente dall'esistenza o meno di una concessione od autorizzazione, salvo che sussista una delle ipotesi di esenzione previste dall'art. 49 D.Lgs. cit.

  È imponibile l'occupazione effettiva di spazi comunali, anche sovrastanti il suolo e anche se priva di titolo. Il transito del viadotto limita gli usi possibili dello spazio comunale e integra il presupposto oggettivo della TOSAP.

• Art. 39 D.Lgs. n. 507/1993

  La tassa compete alla concessionaria che occupa lo spazio, a nulla rilevando il fatto che il viadotto sia di proprietà del demanio e che, al termine della concessione, anche la gestione di esso ritorni in capo allo Stato, tenuto conto dell'autonoma gestione, per l'intera durata di tale rapporto da parte della concessionaria, nello sfruttamento del bene e non quale mero sostituta dello Stato, con la conseguenza che l'esenzione prevista dall'art. 49, lett. a), del citato decreto non spetta in quanto non si configura l'occupazione da parte dello Stato.

  È soggetto passivo il titolare della concessione o, in mancanza di un titolo comunale, chi occupa di fatto lo spazio. La concessionaria che gestisce e sfrutta autonomamente l'infrastruttura è tenuta al tributo.

• Artt. 46 e 47 D.Lgs. n. 507/1993

  l'occupazione mediante impianti di servizi pubblici (tale essendo il viadotto autostradale, che costituisce un impianto costituito da una costruzione completata da strutture - impianti segnaletici e di illuminazione - che ne aumentano l'utilità) è soggetta alla tassa, sia che si tratti di spazi sottostanti, che sovrastanti lo spazio pubblico;

  Le disposizioni disciplinano la tassazione delle occupazioni del sottosuolo e del soprassuolo stradale con impianti e manufatti destinati ai servizi pubblici; il viadotto rientra in tale ambito e l'occupazione del soprassuolo è tassabile.

• Art. 49, comma 1, lett. a), D.Lgs. n. 507/1993

  l'esenzione prevista per lo Stato e gli altri enti dall'art. 49, comma 1, lett. a), D.Lgs. 507/1993 postula che l'occupazione, quale presupposto del tributo, sia ascrivibile proprio al soggetto esente, sicché, nel caso di detenzione di spazi rientranti nel demanio o nel patrimonio indisponibile di enti territoriali da parte di una società concessionaria per la realizzazione e la gestione di un'opera pubblica (come un tratto di rete autostradale inclusiva di un viadotto sopraelevato), alla stessa non spetta l'esenzione, in quanto è questa ad eseguire la costruzione dell'opera e/o la sua gestione economica e funzionale

  L'esenzione è di stretta applicazione e richiede che l'occupazione sia posta direttamente in essere dallo Stato o dall'altro ente esente. Non basta che l'opera sia pubblica o statale: la concessionaria che la gestisce autonomamente non beneficia dell'esenzione.

• Art. 11 della legge n. 729/1961

  Ebbene, la testuale previsione normativa di un procedimento espropriativo dell'area di attraversamento del percorso autostradale - di cui non vi è alcuna allegazione e prova in atti - sconfessa la piattaforma argomentativa della ricorrente sia in relazione alla dedotta sottrazione agli enti locali dello spazio/volumetria occupate dai ponti stradali, che in ordine al ritenuto diverso ambito di applicazione della normativa Tosap, relegata - secondo gli intendimenti dell'istante - alle "aree residu", non sottratte alla disponibilità dell'ente.

  La legge contemplava procedure espropriative per realizzare le opere autostradali; senza allegazione e prova di un'espropriazione, la costruzione del viadotto non trasferisce allo Stato la proprietà della strada comunale sottostante.

• Art. 840 c.c.

  Rimane tuttavia fermo che l'art. 840 c.c. si riferisce al sottosuolo, nel significato comune della parola, che indica lo strato sottostante alla superficie del terreno, ossia la zona esistente in profondità al di sotto dell'area superficiale del piano di campagna (cfr. Cass. n. 6587/1986 ; n. 632/1983). La nozione, quindi, non comprende l'area di sedime sottostante una strada pubblica in corrispondenza di un ponte o di un viadotto

  La regola sull'estensione della proprietà al sottosuolo non consente di considerare l'area stradale sotto un ponte come semplice sottosuolo del viadotto; restano distinte la proprietà della strada e quella del manufatto.

• Art. 267 TFUE

  La CGUE, con sentenza 6 ottobre 2021 in causa C-561/19 (Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi c/ RFI Spa), ha ribadito (par. 33), sulla base di numerosi richiami, che il giudice di ultima istanza è esonerato dal rinvio pregiudiziale ogniqualvolta abbia constatato che "la questione sollevata non è rilevante, o che la disposizione del diritto dell'Unione di cui si tratta è già stata oggetto d'interpretazione da parte della Corte, oppure che la corretta interpretazione del diritto dell'Unione si impone con tale evidenza da non lasciar adito a ragionevoli dubbi"

  Il giudice di ultima istanza può non rinviare una questione alla CGUE se non è rilevante, se la norma UE è già stata interpretata o se la sua corretta interpretazione è evidente; deve tuttavia motivare la scelta.

• Artt. 345 e 106 TFUE

  i Trattati lasciano del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri, come precisa l'art. 345 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea, mentre l'art. 106 vieta agli Stati membri di emanare o mantenere, nei confronti delle imprese pubbliche o delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusiva, misure contrarie alle norme dei trattati, sicché, anche sotto questo profilo, Autostrade per l'Italia non potrebbe beneficiare dell'esenzione riconosciuta allo Stato

  Il regime proprietario resta di competenza degli Stati membri, ma le regole UE impediscono misure incompatibili con i Trattati a favore di imprese pubbliche o titolari di diritti speciali. Nel caso deciso, la società concessionaria non può ottenere l'esenzione riservata allo Stato.

• Art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

  È la disposizione processuale in base alla quale I.C.A. ha proposto il motivo di cassazione per violazione e falsa applicazione di legge.

• Art. 378 c.p.c.

  Disciplina le memorie illustrative depositate dalle parti nel giudizio di cassazione; entrambe le società ne hanno depositata una.

Massime di principio

• Per la TOSAP, l'occupazione materiale di suolo o soprassuolo comunale è sufficiente a far sorgere il tributo se limita o sottrae lo spazio all'uso pubblico: non occorre un'autorizzazione comunale.
• In assenza di concessione o autorizzazione rilasciata dall'ente proprietario, il tributo è dovuto dall'occupante di fatto; la legittimità amministrativa dell'occupazione e l'obbligo tributario sono questioni distinte.
• Una società concessionaria autostradale non beneficia automaticamente dell'esenzione prevista per lo Stato solo perché l'infrastruttura è statale o destinata a un servizio pubblico: l'esenzione richiede che l'occupazione sia direttamente imputabile al soggetto esente.
• La proprietà del viadotto e quella della strada sottostante vanno tenute distinte. Senza prova di un esproprio o di un trasferimento, la costruzione dell'opera autostradale non fa venir meno la titolarità comunale della strada né la tassabilità dello spazio che la sovrasta.
• L'utilità pubblica dell'opera e l'assenza di poteri comunali di rimozione non escludono, da sole, il presupposto della TOSAP: occorre verificare l'effettiva occupazione e l'esistenza di una specifica esenzione applicabile.