Sentenza del 10/02/2025 n. 3322 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

I.C.A. aveva richiesto ad Autostrade per l’Italia 5.746 euro di TOSAP per il 2019, per l’occupazione dello spazio sovrastante una strada comunale da parte di un cavalcavia autostradale. La Commissione tributaria provinciale di Varese aveva respinto l’impugnazione e la Commissione tributaria regionale della Lombardia aveva rigettato l’appello. In cassazione Autostrade ha dedotto, in primo luogo, che la realizzazione dell’autostrada in base a leggi statali avrebbe sottratto al Comune la titolarità e la disponibilità dello spazio, facendo venir meno il presupposto oggettivo della tassa. In subordine, ha invocato l’esenzione prevista per le occupazioni effettuate dallo Stato, sostenendo di aver agito quale esecutrice della volontà statale e contestando una disparità di trattamento rispetto ai concessionari pubblici; ha chiesto, in caso di dubbi, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha confermato che l’occupazione dello spazio soprastante la strada comunale mediante il viadotto limita le possibili utilizzazioni del suolo comunale e integra il presupposto della TOSAP, anche se la costruzione è prevista da leggi statali e il viadotto appartiene al demanio statale. In assenza di prova di un’espropriazione o di un trasferimento, la strada sottostante resta comunale; la proprietà del viadotto e quella della strada vanno tenute distinte. L’esenzione dell’art. 49 non spetta perché l’occupazione è riconducibile alla società concessionaria, che realizza o gestisce l’opera in autonomia economica e funzionale, non direttamente allo Stato; l’esenzione non è estensibile per analogia. La Corte ha inoltre negato il rinvio pregiudiziale UE, ritenendo la questione già chiarita e non rilevante nei termini prospettati. Autostrade è stata condannata a pagare a I.C.A. 2.000 euro per competenze e 200 euro per spese vive, oltre accessori, nonché l’ulteriore contributo unificato, se dovuto, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002.

Norme richiamate

• Articoli 38 e 39 del D.Lgs. n. 507/1993

  il presupposto impositivo della Tosap è costituito, ai sensi degli artt. 38 e 39 D.Lgs. n. 507/1993, dall'occupazione, di qualsiasi natura, di spazi ed aree, anche soprastanti o sottostanti il suolo, appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni o delle province, che comporti un'effettiva sottrazione della superficie all'uso pubblico, con ciò rilevando il fatto oggettivo della predetta occupazione, indipendentemente dall'esistenza o meno di una concessione od autorizzazione, salvo che sussista una delle ipotesi di esenzione previste dall'art. 49 D.Lgs. cit.

  La TOSAP è dovuta quando l’occupazione sottrae effettivamente uno spazio comunale o provinciale all’uso pubblico, anche se lo spazio è soprastante o sottostante il suolo e anche se manca una concessione. Il cavalcavia autostradale integra tale presupposto perché limita gli usi possibili della strada comunale.

• Articolo 49, comma 1, lettera a), del D.Lgs. n. 507/1993

  l'esenzione prevista per lo Stato e gli altri enti dall'art. 49, comma 1, lett. a), D.Lgs. 507/1993 postula che l'occupazione, quale presupposto del tributo, sia ascrivibile proprio al soggetto esente, sicché, nel caso di detenzione di spazi rientranti nel demanio o nel patrimonio indisponibile dello Stato da parte di una società concessionaria per la realizzazione e la gestione di un'opera pubblica (come un tratto di rete autostradale inclusiva di un viadotto sopraelevato), alla stessa non spetta l'esenzione, in quanto è questa ad eseguire la costruzione dell'opera e/o la sua gestione economica e funzionale

  L’esenzione opera solo se l’occupazione è effettuata direttamente dallo Stato o da un altro soggetto espressamente esente. Non basta che l’opera sia statale o destinata a un servizio pubblico: il concessionario che occupa e gestisce l’infrastruttura in autonomia non beneficia dell’esenzione.

• Articoli 46 e 47 del D.Lgs. n. 507/1993

  Le occupazioni del sottosuolo e del soprassuolo stradale con condutture, cavi, impianti in genere ed altri manufatti destinati all'esercizio e alla manutenzione delle reti di erogazione di pubblici servizi, compresi quelli posti sul suolo e collegati alle reti stesse, nonché con seggiovie e funivie sono tassate in base ai criteri stabiliti dall'art. 47.

  Le occupazioni del soprassuolo stradale realizzate con impianti o manufatti destinati a servizi pubblici sono assoggettate alla tassa secondo i criteri di determinazione previsti dall’art. 47. La finalità pubblica dell’opera non comporta di per sé l’esenzione.

• Articolo 11 della legge n. 729/1961

  Ebbene, la testuale previsione normativa di un procedimento espropriativo dell'area di attraversamento del percorso autostradale - di cui non vi è alcuna allegazione e prova in atti - sconfessa la piattaforma argomentativa della ricorrente sia in relazione alla dedotta sottrazione agli enti locali dello spazio/volumetria occupate dai ponti stradali, che in ordine al ritenuto diverso ambito di applicazione della normativa Tosap, relegata - secondo gli intendimenti dell'istante - alle "aree residue", non sottratte alla disponibilità dell'ente.

  La previsione legislativa di procedure espropriative non trasferisce automaticamente allo Stato la proprietà delle aree interessate dall’autostrada. Se l’espropriazione non è allegata e provata, la strada comunale conserva la propria natura e la sua occupazione può essere assoggettata a TOSAP.

• Articolo 840 c.c.

  Rimane tuttavia fermo che l'art. 840 c.c. si riferisce al sottosuolo, nel significato comune della parola, che indica lo strato sottostante alla superficie del terreno, ossia la zona esistente in profondità al di sotto dell'area superficiale del piano di campagna (v. Cass. n. 6587/1986 ; n. 632/1983). La nozione, quindi, non comprende l'area di sedime sottostante una strada pubblica in corrispondenza di un ponte o di un viadotto

  La nozione di sottosuolo dell’art. 840 c.c. non comprende l’area di sedime di una strada pubblica in corrispondenza di un ponte o viadotto. La strada e il manufatto sovrastante possono dunque avere proprietari diversi.

• Articolo 267 TFUE

  il giudice di ultima istanza è esonerato dal rinvio pregiudiziale ogniqualvolta abbia constatato che "la questione sollevata non è rilevante, o che la disposizione del diritto dell'Unione di cui si tratta è già stata oggetto d'interpretazione da parte della Corte, oppure che la corretta interpretazione del diritto dell'Unione si impone con tale evidenza da non lasciar adito a ragionevoli dubbi"

  Il giudice nazionale di ultima istanza può non rinviare una questione alla Corte di giustizia quando essa non è rilevante, è già stata interpretata o l’interpretazione corretta è evidente; deve tuttavia motivare le ragioni dell’esonero dal rinvio.

• Articolo 345 TFUE

  Il Trattato lascia impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri. Nel caso deciso, la disposizione non determina un’esenzione TOSAP per il concessionario.

• Articolo 106 TFUE

  Il divieto di misure statali contrarie ai Trattati nei confronti di imprese pubbliche o titolari di diritti speciali non impone di estendere al concessionario l’esenzione riservata allo Stato. La Corte ha ritenuto che, negando il beneficio tanto agli operatori pubblici quanto a quelli privati che svolgono attività imprenditoriale, non si producesse la discriminazione concorrenziale prospettata.

• Articolo 13, comma 1-quater, del D.P.R. n. 115/2002

  In caso di rigetto integrale del ricorso, ricorrendone i presupposti, il ricorrente deve versare un ulteriore importo pari al contributo unificato dovuto per l’impugnazione.

Massime di principio

• Per la TOSAP, conta l’occupazione materiale dello spazio comunale o provinciale e la sua sottrazione, anche parziale, agli usi pubblici: non è decisivo che l’occupazione sia autorizzata, prevista dalla legge o funzionale a un’opera di interesse collettivo.
• La costruzione di un viadotto autostradale sopra una strada comunale può comportare TOSAP perché limita le utilizzazioni della strada sottostante. La proprietà statale del viadotto non trasferisce automaticamente allo Stato la proprietà della strada.
• Chi sostiene che l’area sia stata sottratta al Comune deve allegare e provare il titolo di espropriazione o altro atto di trasferimento: la sola pianificazione legislativa dell’opera non basta.
• L’esenzione prevista per lo Stato è di stretta interpretazione e richiede che sia lo Stato a effettuare direttamente l’occupazione. Il concessionario che gestisce l’opera in autonomia economica e funzionale non diventa, per questo, un mero organo o sostituto dello Stato.
• La destinazione dell’infrastruttura a un servizio pubblico e la sua eventuale restituzione allo Stato alla fine della concessione non escludono, durante la concessione, l’imposizione a carico del soggetto che occupa e gestisce il bene.
• Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia non è automatico su richiesta di una parte: il giudice di ultima istanza può negarlo se la questione è irrilevante, già chiarita o priva di ragionevoli dubbi interpretativi, motivando la decisione.