Cassazione Civile, Ordinanza n. 29587/2024 del 18/11/2024

Esito

La controversia

Una società concessionaria di autostrade aveva impugnato la decisione di merito che le imponeva il pagamento di importi a titolo di COSAP per l'occupazione soprassuolo relativa a un ponte autostradale insistente su strada comunale, per gli anni 2017 e 2018. Sosteneva, in sintesi, che non fosse dovuto il canone perché lo spazio sovrastante la strada comunale non sarebbe più appartenuto al demanio comunale o, comunque, l'occupazione sarebbe riconducibile allo Stato in forza della disciplina sulle autostrade; invocava inoltre una causa di esenzione prevista dal regolamento comunale; contestava la legittimità delle sanzioni amministrative applicate per omessa denuncia e per omesso/tardivo pagamento, deducendo violazione della riserva di legge e l'assenza di una base normativa primaria sufficiente. Chiedeva anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE per asserito contrasto della disciplina interna con i principi europei di non discriminazione, libertà di stabilimento, prestazione di servizi e circolazione dei capitali.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto che il soggetto passivo del canone fosse correttamente individuato nella società concessionaria che effettivamente occupa il bene pubblico e ne trae utilità economica e funzionale, senza che la concessione statale trasformi l'occupazione in un'occupazione dello Stato. Ha escluso che le norme invocate escludessero la soggettività passiva della concessionaria o facessero venire meno la demanialità comunale dello spazio soprastante. Ha inoltre ritenuto legittime le sanzioni previste dal regolamento comunale, perché la disciplina primaria conteneva criteri sufficientemente determinati e conformi alla riserva di legge relativa in materia di illeciti amministrativi. È stata respinta anche l'istanza di rinvio pregiudiziale alla CGUE, ritenuta non necessaria perché la compatibilità con il diritto UE risultava già chiarita o comunque non sussisteva contrasto rilevante. La ricorrente è stata condannata al pagamento delle spese di lite in favore di entrambi i controricorrenti.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. n. 446/1997

  primo comma; secondo comma, lettere g) e g-bis)

  individua il soggetto passivo nel titolare della concessione o nell'occupante di fatto e consente al regolamento comunale di prevedere indennità per occupazioni abusive e sanzioni amministrative entro limiti prefissati; la disciplina primaria è ritenuta sufficientemente determinata e idonea a fondare le sanzioni regolamentari.

• artt. 51 e ss. d.lgs. n. 446/1997

  richiamati come parte del contesto normativo applicabile ratione temporis al prelievo COSAP.

• artt. 38 e 39 d.lgs. n. 507/1993

  il primo individua le occupazioni soggette al prelievo anche sugli spazi soprastanti il suolo pubblico; il secondo indica come obbligato il titolare della concessione o l'occupante di fatto.

• art. 49, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 507/1993

  esenzione di stretta interpretazione, applicabile solo alle occupazioni effettuate direttamente dallo Stato e non a quelle compiute da terzi con beni dello Stato; nel caso concreto è stata ritenuta non applicabile.

• art. 34, commi 2 e 5, Regolamento COSAP del Comune

  le previsioni regolamentari che applicano la maggiorazione del 50% per omessa denuncia e la sanzione del 30% per omesso o tardivo pagamento sono state ritenute legittime perché conformi alla disciplina primaria.

• art. 23 Cost.

  la Corte richiama la riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali, precisando però che per gli illeciti amministrativi essa ha carattere relativo e consente l'integrazione regolamentare entro criteri fissati dalla legge.

• art. 1 l. n. 689/1981

  richiamato per il principio di legalità in materia sanzionatoria amministrativa; nel caso concreto la Corte ritiene rispettato il requisito della previsione legislativa previa e sufficiente.

• art. 840 c.c.

  la proprietà del suolo si estende allo spazio sovrastante, salvo i limiti posti dalla legge; la realizzazione di un manufatto nella colonna d'aria non fa venir meno la proprietà/demanialità del bene.

• art. 56 TFUE

  non vi è contrasto con la libertà di prestazione dei servizi, poiché il prelievo è non discriminatorio, di importo modesto e non ostacola in modo apprezzabile l'esercizio dell'attività concessoria.

• art. 49 TFUE

  non vi è ostacolo alla libertà di stabilimento, perché il canone non scoraggia né impedisce l'esercizio delle libertà economiche nello spazio unionale e risponde a ragioni di interesse pubblico proporzionate.

• art. 63 TFUE

  la libertà di circolazione dei capitali non è incisa dal prelievo, anche in considerazione del coordinamento con l'art. 65 TFUE.

• art. 65 TFUE

  consente misure nazionali necessarie, in particolare nel settore fiscale, per impedire violazioni della legislazione e regolamentazioni nazionali.

• art. 345 TFUE

  esprime la neutralità dei Trattati rispetto al regime di proprietà negli Stati membri; è ritenuto non pertinente alla questione del canone.

• art. 267 TFUE

  non sussistono i presupposti per il rinvio pregiudiziale, perché la questione è già chiarita dalla giurisprudenza UE o comunque non presenta dubbi ragionevoli.

Massime di principio

• Nel COSAP, il soggetto passivo va individuato in chi effettivamente occupa il bene pubblico e ne trae utilità economico-funzionale, anche se l'opera è realizzata in base a concessione statale e destinata a rientrare allo Stato al termine della concessione.
• L'esenzione prevista per le occupazioni effettuate dallo Stato è di stretta interpretazione e non si estende alle occupazioni compiute da soggetti terzi, ancorché operanti su beni dello Stato o in virtù di concessione pubblica.
• La realizzazione di un'opera nella colonna d'aria sovrastante una strada non fa venir meno la proprietà del suolo o la demanialità del bene in assenza di una previsione normativa espressa in senso contrario.
• In materia di illeciti amministrativi, la riserva di legge ex art. 23 Cost. è relativa: la legge può demandare alla fonte secondaria la specificazione della fattispecie e delle sanzioni, purché detti criteri e limiti sufficientemente determinati.
• Le sanzioni regolamentari per omessa denuncia, occupazione abusiva e omesso/tardivo pagamento sono legittime quando trovano adeguato fondamento nella disciplina primaria e questa consenta di prevedere il precetto e il trattamento sanzionatorio.
• Non è necessario il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia quando la questione unionale sia già risolta in giurisprudenza, sia analogamente coperta da precedenti o non presenti ragionevoli dubbi interpretativi.
• Un prelievo di importo modesto, applicato in modo non discriminatorio e giustificato da ragioni di interesse pubblico, non integra di regola una restrizione incompatibile con le libertà di stabilimento, prestazione dei servizi o circolazione dei capitali.

Come è indicizzato