Sentenza n. 7267/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’Agenzia ha contestato la sentenza del TAR nella parte in cui aveva escluso l’immediata applicabilità dell’Albo PVR e del relativo regime ai concessionari in proroga tecnica e agli esercenti collegati. Ha dedotto: erroneità del collegamento tra Albo e razionalizzazione numerica e territoriale della rete fisica; natura congetturale della riduzione dei punti vendita e dell’incidenza economica sui concessionari; insussistenza di una lesione dell’equilibrio concessorio e dell’affidamento; immediata operatività dell’art. 13 del d.lgs. 41/2024; carenza d’interesse a esaminare i motivi assorbiti in primo grado. La società, con appello incidentale, ha censurato l’assorbimento e ha riproposto le doglianze di primo grado: questione di legittimità costituzionale e illegittimità del limite settimanale di 100 euro per le ricariche in contanti o con strumenti non tracciabili; sproporzione del divieto di installare nei PVR dispositivi che consentano il gioco online; illegittima correlazione tra iscrizione o cancellazione dal RIES e dall’Albo PVR, anche rispetto al divieto quinquennale di nuova iscrizione; nullità automatica dei contratti con PVR non iscritti o stipulati in forma diversa; illegittima restrizione delle attività dei PVR, in particolare quanto ad apertura e chiusura dei conti di gioco.

La decisione

L’appello principale dell’Agenzia è respinto. Il Consiglio di Stato conferma che l’istituzione dell’Albo PVR si inserisce nel riordino complessivo del settore, volto anche alla razionalizzazione numerica dei punti fisici, e che requisiti più stringenti sono normalmente idonei a ridurre la platea degli esercenti. La riduzione della rete può incidere, anche indirettamente, sul fatturato e sull’equilibrio economico dei concessionari; l’uso del presente indicativo nell’art. 13 del d.lgs. 41/2024 non impone un’applicazione immediata e separata dal completamento del nuovo assetto concessorio. L’Agenzia non è legittimata a contestare l’assorbimento dei motivi ulteriori, non avendo subito soccombenza, neppure virtuale, su quel capo. È accolto l’appello incidentale quanto all’erroneo assorbimento: le altre censure erano autonome e rilevanti anche in vista dell’applicazione del nuovo regime dopo la conclusione della gara, e non ricorrevano i presupposti per l’assorbimento per legge, pregiudizialità necessaria o economia processuale. Esaminati i motivi riproposti, il Collegio ritiene manifestamente infondata la questione di costituzionalità e respinge le censure contro il limite settimanale di 100 euro: esso riguarda soltanto contante e strumenti non tracciabili, è coerente con la tutela della salute e la prevenzione della ludopatia, e il rispetto del limite è reso esigibile da misure informatiche a carico del concessionario. È invece accolto il motivo contro il divieto assoluto di installare nei PVR dispositivi che consentano il gioco online: la misura è sproporzionata e non adeguata perché accomuna situazioni diverse ed esclude indistintamente gli internet point; è quindi annullato l’art. 6, comma 4, lett. g), della determinazione ADM del 25 ottobre 2024, restando ferma la possibilità per l’Agenzia di adottare una disciplina diversa entro i limiti della legge. Sono respinte le censure sulla correlazione tra RIES e Albo PVR, poiché la comunanza di requisiti e obblighi e la rilevanza delle misure RIES per il rapporto fiduciario giustificano sospensione e cancellazione; sulla nullità dei contratti, conseguenza di norme primarie imperative; e sulle attività dei PVR, poiché la determinazione non vieta apertura e chiusura dei conti. Spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• art. 15, comma 2, lett. c), l. 111/2023

  È quindi di tutta evidenza che la riscrittura complessiva della disciplina vigente in subiecta materia, di cui l’istituzione dell’Albo Punti Vendita Ricariche è aspetto qualificante, mira ad una riduzione degli stessi attraverso la previsione di più stringenti requisiti di esercizio.

  La previsione delegante orienta il riordino anche alla razionalizzazione numerica dei luoghi fisici di offerta; l’istituzione dell’Albo PVR e i requisiti più stringenti si inseriscono in tale obiettivo.

• art. 13, commi 5 e 6, d.lgs. 41/2024

  Ne consegue che la previsione normativa non può ritenersi illegittima in quanto recante un obbligo inesigibile, avendo, al contrario, assicurato gli strumenti per la sua esigibilità.

  Il limite settimanale di ricarica in contanti e con strumenti non tracciabili è assistito da misure informatiche che ne rendono verificabile il rispetto; un’eventuale concreta inidoneità di tali misure attiene alla loro applicazione e non determina l’illegittimità astratta della regola.

• art. 15, comma 1 e comma 2, lett. a), l. 111/2023

  La disposizione si inserisce, quindi, nell’alveo delle scelte di fondo del legislatore delegante, volte anche alla tutela della salute e al contrasto alla ludopatia.

  La delega consente l’introduzione di misure dirette a proteggere i soggetti vulnerabili e prevenire i disturbi da gioco d’azzardo; il limite alle ricariche in contanti o con strumenti non tracciabili è ricondotto a tale finalità.

• art. 32 Cost.

  L’art. 32 della Costituzione non assicura, infatti, solo un diritto di prestazione ma, impone, altresì, un dovere di prevenzione e protezione in capo alla Repubblica in relazione a “bisogni di fatto emergenti della vita associativa”.

  La tutela costituzionale della salute comprende, oltre alle prestazioni di cura, anche doveri pubblici di prevenzione e protezione, a fondamento delle misure dirette a prevenire la ludopatia.

• art. 7, comma 3-quater, d.l. 158/2012

  La misura – pur perseguendo una finalità legittima e di interesse generale – risulta, quindi, sproporzionata e non adeguata.

  Un divieto generale e indiscriminato di dispositivi che consentono il gioco online, pur diretto a tutelare la salute, è illegittimo se accomuna condotte diverse e comprime in modo sproporzionato la libertà d’impresa.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.

  La complessità e la novità delle questioni costituiscono ragioni idonee a giustificare la compensazione delle spese del doppio grado.

• art. 92 c.p.c.

  Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.

  Le spese possono essere compensate, anche parzialmente, per gravi ed eccezionali ragioni analoghe a quelle indicate dalla Corte costituzionale, tra cui la complessità e la novità delle questioni.

Massime di principio

• Quando una disciplina attuativa è parte di un riordino complessivo del settore, l’assenza di un termine espresso di efficacia e l’uso del presente indicativo non bastano a imporne l’applicazione immediata e separata dal completamento dell’assetto complessivo, se ciò comporta una parcellizzazione degli interventi incompatibile con il disegno unitario della riforma.
• L’inasprimento dei requisiti per lo svolgimento di un’attività è normalmente idoneo a ridurre la platea dei soggetti che possono esercitarla; la deduzione contraria richiede elementi concreti, e un dato assoluto sul numero degli iscritti non è sufficiente senza confronto con la consistenza precedente della platea.
• L’assorbimento dei motivi è ammissibile soltanto nei casi riconducibili all’assorbimento per legge, per pregiudizialità necessaria o per ragioni di economia processuale, e non quando il ricorso è parzialmente accolto e restano autonome censure sostanziali suscettibili di incidere sull’assetto applicabile dopo eventi futuri già in corso.
• Un limite alle ricariche di gioco online circoscritto al contante e agli strumenti non tracciabili può essere giustificato dalla prevenzione della ludopatia e dalla tutela dei soggetti vulnerabili; la sua ragionevolezza va valutata rispetto alla funzione sanitaria della misura, non mediante comparazioni con discipline antiriciclaggio aventi finalità diverse.
• Un divieto assoluto di mettere a disposizione dispositivi che consentono il gioco online è sproporzionato se tratta indistintamente situazioni diverse e comprime la libertà d’impresa senza adeguata correlazione tra la misura e il rischio che intende prevenire; resta possibile una disciplina più mirata entro i limiti della legge.
• La correlazione tra sospensione o cancellazione da registri relativi ad attività di gioco diverse può essere ragionevole quando le discipline condividono requisiti e obblighi e le misure adottate attestano il venir meno dell’affidabilità dell’operatore.

Come è indicizzato