Sentenza n. 7310/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La giudice di pace ha appellato la sentenza del TAR che aveva dichiarato improcedibile il ricorso, ritenendo che non fosse stato chiarito se avesse partecipato alla procedura di stabilizzazione e avesse quindi rinunciato alle pretese relative al rapporto onorario pregresso. Con il primo motivo ha dedotto l’erroneità della declaratoria d’improcedibilità, anche alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 71 del 2026, che ha dichiarato illegittimo l’art. 29, comma 5, d.lgs. n. 116 del 2017 nella parte in cui subordinava la partecipazione alla procedura valutativa alla rinuncia ai diritti maturati. Con gli ulteriori motivi ha chiesto l’accertamento dello status di dipendente pubblico a tempo determinato per il periodo di servizio, il pagamento delle differenze retributive rispetto al trattamento dei magistrati ordinari, delle ferie non godute e del TFR, la regolarizzazione previdenziale e il risarcimento del danno per abusiva reiterazione dei rapporti a termine, quantificato in 24 mensilità. Ha sostenuto di avere svolto continuativamente funzioni giurisdizionali dal 2003, con attività effettiva e inserita nell’organizzazione giudiziaria, e di avere partecipato alla procedura valutativa conseguendo la stabilizzazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l’appello e riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto erronea la declaratoria d’improcedibilità: già in primo grado l’interessata aveva dichiarato di avere partecipato alla procedura e contestato la rinuncia imposta dall’art. 29, comma 5, d.lgs. n. 116 del 2017; inoltre, la declaratoria d’illegittimità costituzionale della disposizione ha rimosso l’ostacolo alla prosecuzione delle pretese. Nel merito ha accertato, per il periodo dal 20 gennaio 2003 al 2 dicembre 2021, lo status di lavoratrice a tempo determinato, a tempo pieno o parziale secondo l’attività concretamente svolta, esclusivamente ai fini delle ferie retribuite e della tutela assistenziale e previdenziale, senza equiparazione complessiva ai magistrati togati. Ha riconosciuto il diritto al pagamento delle ferie non godute, in misura parametrata a 30 giorni lavorativi per anno e riducibile pro rata temporis ove risulti lavoro a tempo parziale, oltre interessi legali dalla domanda al saldo; ha disposto la ricostruzione e regolarizzazione della posizione previdenziale e il versamento all’INPS dei contributi dovuti, con possibile applicazione del pro rata temporis. Per questi calcoli il parametro economico è la classe stipendiale HH03, utilizzata soltanto come riferimento e non come riconoscimento di piena parità retributiva. Ha riconosciuto anche il diritto all’indennità prevista dall’art. 29, comma 2, d.lgs. n. 116 del 2017 per il periodo anteriore alla stabilizzazione, ma con pagamento differito alla cessazione definitiva del rapporto; la misura è quella prevista dalla disposizione, pari a 2.500 euro lordi per ciascun anno con almeno 80 giornate d’udienza e a 1.500 euro lordi per ciascun anno con meno di 80 giornate, entro il limite complessivo di 50.000 euro. Ha respinto le differenze retributive perché non era stata provata l’inferiorità dei compensi percepiti rispetto al parametro HH03 e perché non è configurabile una totale equiparazione stipendiale tra magistrati onorari e togati. Ha respinto il risarcimento ex art. 36, comma 5, d.lgs. n. 165 del 2001, poiché la stabilizzazione conseguita costituisce misura efficace e dissuasiva e non è cumulabile, nel caso, con il risarcimento. Spese del doppio grado compensate per metà tra l’appellante e il Ministero; il Ministero è stato condannato a pagare la restante metà, liquidata complessivamente in 5.000 euro, oltre accessori, e a rimborsare il contributo unificato di entrambi i gradi. Spese integralmente compensate nei rapporti con CSM e INPS.

Norme richiamate

• art. 29, comma 5, d.lgs. n. 116/2017

  La sentenza n. 71 del 12 maggio 2026 della Corte costituzionale, nel dichiarare incostituzionale il meccanismo della rinuncia di cui all’art. 29, comma 5, del d. lgs. n. 116 del 2017, ha rimosso ogni ostacolo al riconoscimento di tali diritti, ciò che a fortiori impone ora la riforma della sentenza qui gravata, la quale ha dichiarato erroneamente improcedibile il ricorso per presunta acquiescenza alle nuove previsioni legislative, che imponevano la rinuncia ai diritti maturati dai giudici pace per poter partecipare alla procedura di stabilizzazione.

  La disposizione che subordinava la partecipazione alla procedura valutativa alla rinuncia ai diritti maturati nel rapporto onorario non può impedire l’azione giudiziaria dopo la sua declaratoria d’illegittimità costituzionale.

• artt. 24 e 117, primo comma, Cost.

  Alla luce delle considerazioni, l’art. 29, comma 5, del d.lgs. n. 116 del 2017 – nella misura in cui fa conseguire al superamento delle procedure valutative di conferma di cui al comma 3 del medesimo articolo la rinuncia ai diritti conferiti dall’Unione europea, quanto alle ferie retribuite, alla previdenza e all’assistenza – è stato dalla Corte dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione degli artt. 24 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 47 CDFUE, con assorbimento delle restanti censure.

  È costituzionalmente illegittimo imporre, quale condizione per la conferma o stabilizzazione, la rinuncia ai diritti unionali relativi a ferie retribuite, previdenza e assistenza, perché ciò viola la tutela giurisdizionale e il diritto a un ricorso effettivo.

• art. 47, paragrafo 1, CDFUE

  Tale disposizione viola il diritto alla tutela giurisdizionale di cui all’art. 24 Cost., che rientra «tra i principi supremi del nostro ordinamento costituzionale, in cui è intimamente connesso con lo stesso principio di democrazia l’assicurare a tutti e sempre, per qualsiasi controversia, un giudice e un giudizio» (sentenza n. 18 del 1982, e, nello stesso senso, sentenze n. 48 del 2021 e n. 82 del 1996), e, al contempo, per il tramite dell’art. 117, primo comma, Cost., il diritto a un ricorso effettivo innanzi a un giudice, di cui all’art. 47, paragrafo 1, CDFUE (sentenza n. 65 del 2024).

  Il diritto a un ricorso effettivo davanti a un giudice osta a una disciplina che condizioni la stabilizzazione alla rinuncia alle pretese giudiziali derivanti dai diritti unionali.

• clausola 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato

  Ferma restando tale fondamentale differenza, che impedisce la totale assimilazione tra le due figure e il riconoscimento di una carriera e di un trattamento retributivo assimilabili, tuttavia, ai fini del presente giudizio e in ossequio a quanto statuito dalla Corte di Giustizia U.E. nella sentenza del 7 aprile 2022, Ministero della Giustizia e a. (Status dei giudici di pace italiani), C-236/20 (punto 53) – secondo cui l’esclusione dei giudici di pace da ogni diritto alle ferie retribuite nonché da ogni forma di tutale di tipo previdenziale e assistenziale è, alla luce della clausola 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato o della clausola 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo parziale, inammissibile – deve riconoscersi all’odierno appellante il diritto alle ferie retribuite per ogni singolo anno in cui ha prestato le mansioni di giudice di pace e, cioè, dal 12 aprile 2002 sino alla data di proposizione del ricorso (2 dicembre 2021).

  La clausola 4 impedisce di escludere i giudici di pace da ogni diritto a ferie retribuite e tutela previdenziale e assistenziale, pur non imponendo la piena equiparazione economica e di carriera ai magistrati togati.

• art. 29, comma 2, d.lgs. n. 116/2017

  Ebbene, ritiene il Collegio che di siffatta previsione, pena la sua irrimediabile contrarietà al diritto dell’Unione, possano e debbano giovarsi anche i magistrati che partecipino alla procedura, i quali evidentemente non devono essere costretti a rinunciare all’indennità per prendervi (o avervi preso) parte, con una evidente disparità di trattamento rispetto a quelli che decidano di non parteciparvi, ma con la precisazione, altrettanto doverosa, che detta indennità sarà corrisposta solo nel momento in cui il rapporto di lavoro cesserà o perché, appunto, la procedura di stabilizzazione non si sia conclusa con esito positivo – come prevede espressamente il comma 2 – o perché, invece, il rapporto, dopo la stabilizzazione, venga successivamente a cessare (come verosimilmente accadrà, per l’odierno appellante, al momento del pensionamento).

  L’indennità prevista per il servizio onorario pregresso spetta anche a chi abbia partecipato con successo alla stabilizzazione, ma diviene esigibile soltanto alla cessazione definitiva del rapporto.

• art. 36, comma 5, d.lgs. n. 165/2001

  la stabilizzazione dei magistrati onorari, da un lato, è una misura non obbligatoria per sanzionare, in maniera efficace e dissuasiva, la reiterazione abusiva dei contratti a termine, e, dall’altro, esclude la necessità del cumulo con il risarcimento del danno

  Quando il magistrato onorario è stato stabilizzato, la stabilizzazione costituisce una misura efficace e dissuasiva contro la reiterazione abusiva e non è necessario cumulare ad essa il risarcimento del danno.

• art. 11 l. n. 374/1991

  Quanto alla prima domanda, infatti, occorre evidenziare che non esiste, come ha anche ribadito di recente la Corte costituzionale nella sentenza n. 71 del 2026, una totale equiparazione sul piano stipendiale tra il trattamento del giudice togato e quello onorario, elemento, questo, che l’appellante stesso invero non ha potuto contestare, e d’altro canto, come ha bene rilevato il primo giudice su questo specifico aspetto (accogliendo i rilievi formulati dall’I.N.P.S. nel primo grado del giudizio), avuto infatti riguardo al metodo di pagamento a cottimo previsto per i giudici di pace, introdotto dall’art. 11 della l. n. 374 del 1991 e della notevole produttività addotta dallo stesso appellante, nemmeno può escludersi, per quanto in assenza di elementi probatori che non sono stati forniti dall’appellante, che i compensi annui in concreto percepiti siano stati addirittura superiori alla retribuzione di un magistrato ordinario di Tribunale.

  Il regime di compenso a cottimo dei giudici di pace e la mancanza di prova delle differenze non consentono di presumere che il trattamento percepito fosse inferiore a quello del magistrato ordinario.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Come ha chiarito la sentenza n. 2716 del 2 aprile 2026 di questa Sezione, dalla stessa giurisprudenza europea si evince – v., in particolare, Corte di Giustizia U.E., 7 aprile 2022, Ministero della Giustizia e a. (Status dei giudici di pace italiani), C236/20, punto 47 e ss., Corte di Giustizia U.E., 16 luglio 2020, Governo della Repubblica italiana (Status dei giudici di pace italiani), C-658/18, punto 161 – che le differenze tra le procedure di assunzione dei giudici di pace e dei magistrati ordinari e, segnatamente, la particolare importanza attribuita dall’ordinamento giuridico nazionale e, più specificamente, dall’art. 106, comma primo, Cost., ai concorsi appositamente concepiti per l’assunzione dei magistrati ordinari, indicano una «particolare natura delle mansioni di cui questi ultimi devono assumere la responsabilità e un diverso livello delle qualifiche richieste ai fini dell’assolvimento di tali mansioni», sicché tali elementi possono costituire ragione oggettiva capaci di giustificare una parziale diversità di trattamento, ai sensi della clausola 4, punti 1 e/o 4 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato.

  La Sezione richiama, ai sensi dell’art. 88 c.p.a., il precedente specifico che riconosce come le differenze nelle procedure di accesso e nelle qualifiche richieste possano giustificare una diversità parziale di trattamento tra giudici di pace e magistrati ordinari.

Massime di principio

• La partecipazione di un magistrato onorario alla procedura di stabilizzazione non può essere subordinata alla rinuncia ai diritti unionali maturati nel rapporto pregresso, in particolare in materia di ferie retribuite, previdenza e assistenza; la rinuncia imposta in tale forma viola il diritto alla tutela giurisdizionale e a un ricorso effettivo.
• Ai giudici onorari che abbiano svolto un rapporto di lavoro rientrante nella nozione unionale di lavoratore non possono essere negati in assoluto i diritti alle ferie retribuite e alla tutela previdenziale e assistenziale; la quantificazione spetta al giudice comune, in assenza di criteri legislativi, avuto riguardo all’attività concretamente svolta e, se vi è lavoro a tempo parziale, applicando il pro rata temporis.
• Il riconoscimento dei diritti unionali dei magistrati onorari non comporta la totale equiparazione della carriera o del trattamento economico a quello dei magistrati togati; il parametro della classe stipendiale HH03 può essere utilizzato, nella fattispecie, soltanto come riferimento per quantificare ferie e contribuzione.
• L’obbligazione contributiva del datore di lavoro verso l’ente previdenziale è autonoma rispetto all’obbligazione retributiva verso il lavoratore: i contributi vanno calcolati sulla retribuzione spettante e non su quella effettivamente corrisposta, anche se il lavoratore abbia rinunciato ai propri diritti retributivi.
• L’indennità prevista dall’art. 29, comma 2, d.lgs. n. 116 del 2017 spetta anche al magistrato onorario che abbia partecipato alla procedura di stabilizzazione, ma il suo pagamento è differito alla cessazione definitiva del rapporto, stabilizzato o meno.
• Se la reiterazione dei rapporti a termine è seguita dalla stabilizzazione del magistrato onorario, quest’ultima può costituire misura efficace e dissuasiva e, secondo la decisione, esclude il cumulo con il risarcimento del danno ex art. 36, comma 5, d.lgs. n. 165 del 2001.

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