Sentenza n. 3493/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il bando e gli atti collegati nella parte in cui impongono l’incompatibilità assoluta tra la frequenza a tempo pieno del corso di formazione specifica in Medicina Generale e lo svolgimento di attività libero-professionale, chiedendo anche l’accertamento del diritto a frequentare il corso e a svolgere attività professionale compatibile con gli obblighi formativi. Sono stati inoltre dedotti profili di illegittimità degli atti ministeriali presupposti e, ove necessario, prospettata una questione di costituzionalità dell’art. 24 del d.lgs. n. 368/1999. La censura centrale riguarda il carattere sproporzionato e irragionevole del divieto generalizzato, nonché l’illegittimità della sanzione espulsiva prevista per lo svolgimento dell’attività professionale, senza una verifica concreta della sua compatibilità con la frequenza e con gli obiettivi formativi.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso, facendo propria la motivazione della più recente sentenza del Consiglio di Stato richiamata in decisione. La regola della formazione a tempo pieno, derivante dalla direttiva 93/16/CEE e recepita dalla normativa nazionale, non comporta un divieto assoluto e inderogabile di ogni attività professionale. L’art. 11 del d.m. 7 marzo 2006 deve essere interpretato alla luce delle successive disposizioni legislative che hanno consentito, in determinate situazioni, ai medici iscritti al corso di svolgere sostituzioni, assumere incarichi convenzionali o accedere al corso tramite percorsi riservati. Tali disposizioni, per quantità e rilievo, temperano la portata del principio di esclusività. Inoltre, lo stesso d.m. 7 marzo 2006 ammette, per i corsi a tempo parziale, lo svolgimento di attività lavorativa purché compatibile con i periodi formativi, dimostrando che l’attività libero-professionale non è astrattamente incompatibile con il conseguimento di una formazione qualitativamente adeguata. Ne deriva che il divieto assoluto previsto dal bando regionale e la sanzione espulsiva automatica contrastano con i principi di ragionevolezza e proporzionalità. L’amministrazione deve procedere a una verifica concreta della compatibilità dell’attività professionale con gli obblighi formativi e adottare le necessarie misure organizzative. Le spese sono state compensate in ragione del contrasto giurisprudenziale esistente.

Norme richiamate

• art. 24 direttiva 93/16/CEE

  svolgimento della formazione «a tempo pieno e sotto il controllo della autorità o degli enti competenti»

  La formazione a tempo pieno costituisce la modalità organizzativa preferenziale per assicurare una preparazione adeguata e uniforme, ma non implica necessariamente un divieto assoluto di ogni attività professionale.

• art. 25 direttiva 93/16/CEE

  Il livello della formazione [...] non deve essere compromesso [...] dall’esercizio a titolo privato di un’attività professionale rimunerata

  La disciplina europea ammette che l’attività professionale privata possa coesistere con la formazione, purché non ne comprometta il livello qualitativo.

• art. 11 d.m. 7 marzo 2006

  attività libero-professionali e ogni rapporto convenzionale, precario o di consulenza con il Servizio sanitario nazionale o enti e istituzioni pubbliche o private

  Il divieto previsto per i medici in formazione a tempo pieno non ha portata assoluta, dovendo essere coordinato con la disciplina successiva e interpretato secondo ragionevolezza e proporzionalità.

• art. 12, commi 1, 3 e 4, d.m. 7 marzo 2006

  ogni altra attività lavorativa, purché compatibile con i periodi di formazione stabiliti dalla Regione

  La disciplina dei corsi a tempo parziale dimostra che l’attività lavorativa può essere valutata in concreto rispetto agli obblighi formativi e che non è astrattamente incompatibile con una formazione di livello qualitativamente equivalente.

• art. 19, comma 11, l. n. 448/2001

  laureati in medicina e chirurgia abilitati, anche durante la loro iscrizione [...] ai corsi di formazione specifica in medicina generale, [possono] sostituire a tempo determinato medici di medicina generale convenzionati

  La norma costituisce una deroga legislativa al principio di esclusività dell’impegno formativo.

• art. 9 d.l. n. 135/2018, convertito dalla l. n. 12/2019

  i laureati [...] iscritti al corso [...] possono partecipare all’assegnazione degli incarichi convenzionali

  La possibilità di assumere incarichi convenzionali attenua la portata generale del divieto di attività professionale durante il corso.

• art. 12, comma 3, d.l. n. 35/2019, convertito dalla l. n. 60/2019

  accedono al predetto corso tramite graduatoria riservata, senza borsa di studio

  La previsione conferma la pluralità di regimi legislativi compatibili con la frequenza del corso e contribuisce a escludere un’incompatibilità assoluta.

• art. 24 d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368

  La disciplina nazionale della formazione specifica in Medicina Generale deve essere interpretata in coerenza con la finalità di assicurare una preparazione teorico-pratica adeguata e uniforme, senza imporre oltre quanto necessario un divieto assoluto di attività professionale.

• sentenza Corte costituzionale 6 giugno 2023, n. 112

  È richiamata quale conferma del carattere non assoluto della regola di esclusività dell’impegno formativo.

• art. 60 c.p.a.

  La controversia è stata definita con sentenza in forma semplificata, previa audizione delle parti nella camera di consiglio.

Massime di principio

• La frequenza a tempo pieno del corso di formazione specifica in Medicina Generale non comporta, di per sé, un divieto assoluto e inderogabile di svolgere qualsiasi attività libero-professionale.
• Il divieto di attività professionale durante la formazione deve essere interpretato alla luce delle successive disposizioni legislative che ammettono, in determinate condizioni, sostituzioni, incarichi convenzionali e altri regimi compatibili con la frequenza del corso.
• È irragionevole e sproporzionato vietare in modo generalizzato l’attività libero-professionale e prevedere l’espulsione automatica del medico senza verificare in concreto se l’attività sia compatibile con gli obblighi formativi e con la frequenza del corso.
• L’amministrazione deve organizzare una verifica concreta della compatibilità dell’attività professionale con i periodi e gli obblighi formativi, adottando le misure necessarie a preservare il livello qualitativo della formazione.
• La possibilità, prevista per i corsi a tempo parziale, di svolgere attività lavorativa compatibile con i periodi di formazione costituisce un indice sistematico dell’assenza di incompatibilità astratta tra attività professionale e conseguimento di una formazione equivalente.

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