Cassazione Civile, Ordinanza n. 17430/2026 del 02/06/2026

Esito

La controversia

Un comune aveva affidato a due professionisti, con delibera del 27 luglio 2000, l'incarico di redigere il progetto per il sopralzo dei binari con eliminazione di quattro passaggi a livello; la progettazione era stata presentata e il progetto definitivo approvato dall'ente, mentre la copertura finanziaria regionale interveniva solo in seguito e la gara d'appalto veniva poi aggiudicata. I professionisti agivano per ottenere il compenso, chiedendo in principale la condanna del Comune al pagamento della somma dovuta e, in subordine, l'indennizzo per indebito arricchimento ex art. 2041 c.c. Il Comune eccepiva la nullità della delibera/contratto per difetto di copertura finanziaria e di forma scritta, sosteneva l'inammissibilità della domanda di condanna e di quella ex art. 2041 c.c., e invocava anche la prescrizione. La Corte d'appello rigettava la domanda ritenendo improponibile l'azione di indebito arricchimento verso l'ente, perché in caso di acquisto di servizi senza impegno di spesa il rapporto avrebbe dovuto sorgere direttamente con amministratori o funzionari; in cassazione i ricorrenti censuravano la violazione delle norme contabili e degli artt. 2041-2042 c.c., sostenendo che il meccanismo di responsabilità diretta del funzionario vale solo per la mancanza di impegno di spesa e non per la sola nullità del contratto per difetto di forma scritta, quando la spesa sia stata comunque impegnata.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il ricorso, cassato la sentenza d'appello e rinviato alla Corte d'appello di Bari in diversa composizione anche per le spese. Ha ritenuto che l'azione diretta contro amministratori o funzionari, prevista dalla disciplina contabile degli enti locali in caso di acquisizione di beni o servizi senza impegno di spesa, non opera quando esista un valido impegno contabile ma il contratto sia nullo per difetto di forma scritta. In tale ipotesi, pur non potendo agire direttamente contro il funzionario, il prestatore può rivolgersi al Comune con l'azione di arricchimento senza causa, ricorrendone i presupposti. La Corte ha quindi ricondotto la vicenda al modello: contratto invalido per difetto di forma scritta con impegno di spesa -> responsabilità del Comune ex art. 2041 c.c., non del funzionario.

Norme richiamate

• art. 23 d.l. n. 66/1989

  La norma, nella lettura della Corte, disciplina l'ipotesi di spesa priva di valido impegno contabile e comporta la nascita del rapporto obbligatorio direttamente con amministratori o funzionari che abbiano consentito la fornitura; non si applica, però, alla sola nullità del contratto per difetto di forma scritta quando l'impegno di spesa sia presente.

• L. n. 144/1989

  Norma di conversione del d.l. n. 66/1989 richiamata come parte del quadro di disciplina contabile degli enti locali.

• artt. 35-37 d.lgs. n. 77/1995

  Riproducono e proseguono la disciplina sull'obbligo di impegno contabile e sulla responsabilità diretta del funzionario in caso di spesa effettuata in violazione di tale obbligo.

• art. 191 d.lgs. n. 267/2000

  Per gli enti locali le spese sono consentite solo con impegno contabile e attestazione della copertura finanziaria; se manca l'impegno, il rapporto obbligatorio intercorre tra fornitore e amministratore/funzionario. La previsione non estende tale meccanismo alle ipotesi di contratto nullo per difetto di forma scritta.

• art. 194 d.lgs. n. 267/2000

  Il riconoscimento dei debiti fuori bilancio consente di far salvi, nei limiti dell'utilità e dell'arricchimento dimostrati, impegni di spesa assunti in precedenza senza copertura contabile, ma non sana contratti nulli o comunque invalidi.

• art. 2041 c.c.

  L'azione di arricchimento senza causa è esperibile nei confronti del Comune quando il contratto è invalido per difetto di forma scritta e vi sia stato comunque un arricchimento dell'ente, essendo in tal caso esclusa l'azione diretta contro funzionari o amministratori.

• art. 2042 c.c.

  La sussidiarietà dell'azione di arricchimento opera in relazione all'alternativa rimediale prevista dalla disciplina speciale: se manca un valido titolo per agire direttamente contro il funzionario, l'azione può essere proposta contro l'ente nei limiti dell'art. 2041 c.c.

• art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

  È il vizio dedotto in cassazione per violazione o falsa applicazione di norme di diritto.

Massime di principio

• Nella disciplina delle spese degli enti locali, la responsabilità diretta di amministratori, funzionari o dipendenti sorge solo quando l'acquisizione di beni o servizi sia avvenuta in violazione dell'obbligo di impegno contabile e registrazione sul bilancio; non basta, di per sé, l'invalidità del contratto per altra causa.
• Il riconoscimento del debito fuori bilancio non costituisce sanatoria dei contratti nulli o invalidi, ma opera soltanto come meccanismo di regolarizzazione di spese assunte con specifica obbligazione e prive di copertura contabile.
• Se il contratto con l'ente locale è nullo per difetto di forma scritta ma esiste un impegno di spesa, il prestatore non deve rivolgersi al funzionario in via diretta: il rimedio esperibile è l'azione di arricchimento senza causa nei confronti dell'ente, nei limiti dei relativi presupposti.
• L'azione ex art. 2041 c.c. resta sussidiaria rispetto ai rimedi specifici, ma la sussidiarietà non è esclusa quando l'alternativa prospettata contro il funzionario non è praticabile per mancanza dei presupposti legali della responsabilità diretta.
• La validità del titolo negoziale e la presenza dell'impegno di spesa sono piani distinti: il primo attiene alla validità del contratto, il secondo alla disciplina contabile e alla individuazione del soggetto obbligato al pagamento.

Come è indicizzato