Sentenza n. 1318/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva ottenuto il 16 ottobre 2023 il permesso di costruire n. 46/2023 per demolire un edificio produttivo dismesso e realizzare un edificio residenziale di 52 unità, per 3.859 mq di SL, versando € 288.427,49 di contributo di costruzione. Il nuovo PGT comunale, approvato l’11 aprile 2024 e pubblicato il 6 novembre 2024, ha introdotto criteri più restrittivi per il calcolo di SL, altezze e volume urbanistico. Il Comune, con atto del 15 aprile 2025, ha dichiarato decaduto il titolo ai sensi dell’art. 15, comma 4, d.P.R. 380/2001, ritenendo che la nuova disciplina fosse incompatibile con il progetto e che i lavori non fossero iniziati alla sua entrata in vigore. Con il ricorso introduttivo il proprietario ha contestato il contrasto tra i due strumenti urbanistici, invocato la condotta comunale e il legittimo affidamento, censurato la motivazione, sostenuto che i lavori fossero iniziati e che la proroga straordinaria di 30 mesi fosse stata comunicata senza obiezioni, e dedotto la contrarietà alla normativa regionale sulla rigenerazione urbana. Dopo un riesame richiesto dal TAR in sede cautelare, il Comune ha confermato la decadenza il 26 settembre 2025, illustrando i nuovi criteri di computo della SL e dell’altezza, il volume urbanistico ridotto e la conseguente qualificazione dell’intervento come nuova costruzione. Con motivi aggiunti il ricorrente ha dedotto che vi fosse al più una non conformità marginale, non un contrasto idoneo a determinare la decadenza; ha contestato la riqualificazione come nuova costruzione, denunciato il contrasto del PGT con l’art. 3, lett. d), d.P.R. 380/2001 e contestato il ricorso ai meccanismi di acquisizione di ulteriori diritti edificatori. Ha inoltre riproposto le censure originarie e chiesto il risarcimento di € 393.428,62 per spese tecniche e attività preliminari, la restituzione di € 288.427,49 di contributo e il ristoro del mancato incasso di circa € 2.000.000 per la prevista alienazione degli immobili.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti nel merito, prescindendo dalle eccezioni preliminari comunali. Ha ritenuto non provato l’inizio dei lavori: nulla osta, carotaggi, transennamento e cartello di cantiere erano attività preparatorie, mentre non risultavano allestimento effettivo del cantiere, opere strutturali, muri o scavi coordinati alle fondazioni; inoltre, le asserite opere di bonifica e le relative spese non erano documentate. Ha quindi accertato il secondo presupposto dell’art. 15, comma 4, d.P.R. 380/2001, ossia la sopravvenienza di una disciplina urbanistica incompatibile con il titolo. Il provvedimento confermativo aveva dettagliatamente dimostrato il contrasto: la nuova regola morfologica consentiva nel lotto un’altezza massima di 15,14 metri, inferiore ai 15,50 metri del progetto (e ai 15,20 metri anche considerando la riduzione invocata); la SL produttiva interessata dal cambio d’uso residenziale era computata al 50%; il nuovo criterio conduceva a un volume urbanistico dell’edificio esistente di 3.460 mc, a fronte degli 11.807 mc del progetto. Considerato anche il carico urbanistico derivante dalle 52 unità abitative, il Comune aveva correttamente qualificato l’intervento, secondo i nuovi parametri, come nuova costruzione anziché ristrutturazione, per mancanza di continuità con l’organismo preesistente. Il contrasto rilevante ai fini della decadenza non richiede che la nuova disciplina renda radicalmente impossibile ogni intervento sull’area: è sufficiente che le nuove regole siano oggettivamente ostative alla realizzazione del progetto assentito, senza soglie di tolleranza per scostamenti quantitativamente limitati. Sono state respinte anche le censure fondate sul comportamento comunale e sull’affidamento: il permesso era stato rilasciato prima dell’adozione del nuovo PGT; il ricorrente conosceva l’imminente pianificazione e avrebbe potuto avviare i lavori prima della sua entrata in vigore; la comunicazione della proroga dei termini non incideva sulla distinta decadenza per sopravvenienza urbanistica; la mera ricezione di documenti e della comunicazione di inizio lavori non implicava il riconoscimento della perdurante efficacia del titolo. Respinte le censure di contrasto del PGT con la disciplina statale sulla ristrutturazione edilizia e con l’indirizzo regionale sulla rigenerazione urbana, nonché quella relativa ai diritti edificatori già asseritamente disponibili. Il contributo di costruzione versato potrà essere imputato al nuovo titolo, se rilasciato, oppure restituito se l’intervento non sarà realizzato. La domanda risarcitoria è stata respinta per l’assenza di un fatto ingiusto, oltre che per mancata prova del danno. Spese integralmente compensate per novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 15, comma 4, d.P.R. 380/2001

  la norma applicata dall’Amministrazione con il provvedimento impugnato dispone la decadenza del titolo edilizio in presenza di due presupposti concomitanti: 1) la sopravvenienza, dopo il rilascio del permesso di costruire, di una nuova disciplina urbanistica incompatibile con la realizzazione dell’intervento assentito, e 2) il mancato inizio dei lavori alla data di entrata in vigore della nuova disciplina urbanistica.

  La decadenza presuppone cumulativamente una disciplina urbanistica sopravvenuta incompatibile con l’intervento assentito e il mancato inizio dei lavori al momento della sua entrata in vigore.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  Infondata è anche la censura con cui il ricorrente contesta la legittimità del provvedimento confermativo impugnato con i motivi aggiunti nella parte in cui prospetta la possibilità per il ricorrente di avvalersi dei meccanismi di acquisizione di nuovi diritti edificatori previsti dal nuovo P.G.T. al fine di utilizzare l’indice di edificabilità massimo associato al lotto di intervento; la censura, infatti, si fonda sulla pretesa del ricorrente di essere già in possesso dei diritti edificatori necessari alla realizzazione dell’intervento, sul rilievo che quest’ultimo consisterebbe in una lieve rimodulazione della cubatura dell’edificio preesistente (da 11.987,95 a 11.807,00 mc); tale pretesa è tuttavia contraddetta da tutto quanto sopra esposto in ordine alle profonde innovazioni introdotte dal nuovo strumento urbanistico nel calcolo del “volume urbanistico” degli edifici produttivi dismessi da riconvertire verso destinazioni diverse, tali per cui il volume autorizzato con il permesso di costruire del 2023 (11.807 mc) si è oggi ridotto di circa tre quarti (3.460 mc) in base alla nuova disciplina.

  La disciplina statale sulla ristrutturazione edilizia non rende illegittimi i parametri urbanistici sopravvenuti nel caso esaminato: il progetto, applicando tali parametri, non conserva una linea di continuità con l’edificio preesistente e viene qualificato come nuova costruzione. La sentenza richiama la norma statale nel valutare questa censura, ma fonda la conclusione sulla diversità dell’organismo edilizio risultante.

• art. 30 c.p.a.

  L’infondatezza delle domande di annullamento proposte dal ricorrente con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti privano di fondamento anche la domanda risarcitoria proposta con entrambi i gravami, stante l’assenza di un fatto ingiusto risarcibile, comunque non provato.

  La domanda risarcitoria è respinta quando, nel caso concreto, manca un fatto ingiusto imputabile all’amministrazione e il danno lamentato non risulta provato.

Massime di principio

• Ai sensi dell’art. 15, comma 4, d.P.R. 380/2001, il permesso di costruire decade quando, dopo il suo rilascio, entra in vigore una disciplina urbanistica incompatibile con l’intervento assentito e, a quella data, i lavori non sono ancora iniziati; i due presupposti sono cumulativi.
• L’inizio dei lavori che impedisce la decadenza del permesso di costruire richiede attività materialmente e oggettivamente significative, valutate in relazione alla natura e alle dimensioni dell’opera autorizzata. Attività amministrative, indagini, carotaggi, transennamento, apposizione del cartello di cantiere e altre operazioni meramente preparatorie non bastano, in assenza di un effettivo allestimento del cantiere o di opere edilizie che manifestino concretamente l’avvio dell’intervento.
• Il contrasto tra la disciplina urbanistica sopravvenuta e il progetto assentito deve essere accertato in concreto sulla base dei parametri applicabili al progetto; non è necessario che la nuova pianificazione impedisca ogni trasformazione dell’area. È sufficiente che le nuove regole siano oggettivamente ostative alla realizzazione del progetto autorizzato, senza che la legge preveda una soglia di tolleranza per scostamenti quantitativi contenuti.
• La qualificazione di un intervento come ristrutturazione edilizia o nuova costruzione va valutata anche alla luce dei parametri urbanistici applicabili e della continuità tra organismo preesistente e organismo risultante. Quando i nuovi criteri di calcolo riducono in misura rilevante il volume urbanisticamente riconosciuto e l’intervento produce un organismo privo di continuità con quello demolito, è legittima la qualificazione come nuova costruzione.
• La mera ricezione da parte dell’amministrazione di documenti o di una comunicazione di inizio lavori non manifesta, di per sé, la volontà di riconoscere la persistente efficacia del titolo edilizio né ingenera affidamento circa la realizzabilità dell’intervento.
• La proroga dei termini di inizio e fine lavori non impedisce la decadenza prevista per l’entrata in vigore di una disciplina urbanistica incompatibile quando la decadenza non dipende dalla scadenza dei termini ordinari, ma dal mancato avvio dei lavori alla data di entrata in vigore della nuova disciplina.

Come è indicizzato