Sentenza n. 7321/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, titolare di interventi per i quali il GSE aveva approvato le RVC e riconosciuto incentivi in applicazione della disciplina sui certificati bianchi, ha impugnato l’avvio del procedimento del 5 marzo 2018, il provvedimento di annullamento d’ufficio del 7 maggio 2018, la richiesta e il sollecito di restituzione degli incentivi, nonché la conferma del 17 maggio 2019. In primo grado aveva dedotto, tra l’altro, la violazione dell’art. 21-nonies della l. 241/1990, il difetto di motivazione e di istruttoria, irragionevolezza, contraddittorietà e sviamento, la violazione del legittimo affidamento e delle regole di settore, nonché l’illegittimità delle richieste documentali del GSE, in quanto ulteriori rispetto a quelle previste al momento della presentazione delle RVC. Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse e respinto i motivi aggiunti. In appello la società ha contestato tale decisione sostenendo, da un lato, che il GSE avesse esercitato autotutela, non decadenza, senza rispettarne i presupposti e i limiti temporali; dall’altro, che il GSE avesse subordinato il mantenimento degli incentivi alla produzione di documenti non previsti dalla disciplina applicabile alle RVC già approvate. Le richieste del 2018 comprendevano una rilevante mole di documenti e autodichiarazioni, da produrre entro soli dieci giorni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, riformato la sentenza del TAR e accolto il ricorso di primo grado, integrato dai motivi aggiunti, annullando gli atti impugnati. Ha ritenuto che, dopo una precedente verifica sostanziale delle RVC conclusasi con la loro approvazione e con il riconoscimento dell’incentivo, il successivo riesame negativo non fosse riconducibile alla decadenza, ma all’autotutela, soggetta ai relativi presupposti e limiti. Le autodichiarazioni e i documenti richiesti nel 2018 non erano specificamente previsti dalle Linee guida EEN 9/11, dal d.m. 28 dicembre 2012 o dalla scheda 36E applicabile al momento della presentazione e approvazione delle RVC; la scheda richiedeva soltanto l’indicazione dei clienti partecipanti e dei dati identificativi degli UPS, elementi trasmessi dalla società. Il GSE non si era limitato a verificare dati già dichiarati, ma aveva imposto nuovi adempimenti, non previsti all’origine e in parte inesigibili o impossibili da assolvere ex post, con una richiesta massiva di documenti e un termine di dieci giorni. Il provvedimento di secondo grado era inoltre intervenuto oltre il termine allora previsto di diciotto mesi per l’annullamento d’ufficio; non risultava allegata né provata una falsa rappresentazione imputabile alla società che consentisse di superare tale limite. La richiesta ex post di requisiti documentali mai prima richiesti comprometteva anche l’affidamento e i principi di prevedibilità, conoscibilità e tipicità dell’azione amministrativa. Gli ulteriori profili di censura sono stati assorbiti. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Tali condizioni non ricorrono nel caso di specie, per l’assorbente rilievo che il provvedimento di secondo grado è stato emesso quando era ormai trascorso il termine per l’annullamento d’ufficio (che all’epoca aveva una durata di diciotto mesi ed è iniziato a decorrere con l’entrata in vigore della legge 7 agosto 2015, n. 124, che lo ha introdotto: sul punto, tra le tante, Cons. Stato, sez. VI, 20 marzo 2020, n. 1987, e sez. II, 16 febbraio 2026, n. 1217; si aggiunga che, anche a voler considerare un termine ragionevole, e non fisso, comunque l’atto rimarrebbe illegittimo, in considerazione della difficoltà di assolvere l’onere di produzione, per il lungo lasso di decorso dalle originarie RVC e per la mole dei documenti richiesti.

  L’annullamento d’ufficio di un’approvazione di RVC favorevole al privato è soggetto ai presupposti e al limite temporale dell’art. 21-nonies. Nel caso deciso il termine di diciotto mesi era decorso e non risultava provata una falsa rappresentazione del privato idonea a consentirne il superamento; anche considerando il criterio del termine ragionevole, la distanza temporale e la mole della documentazione richiesta rendevano illegittimo l’atto.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  non è legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta e che peraltro si pone in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241 e della fiducia, sancito espressamente nell’ambito dei contratti pubblici dal codice approvato con decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, ma che, a ben vedere, rappresenta un criterio generale di esercizio dell’attività amministrativa discrezionale.

  I principi di collaborazione e buona fede impediscono di fondare la perdita di un incentivo esclusivamente sulla mancata produzione di documenti che non erano richiesti quando fu presentata la domanda; tali principi costituiscono un criterio generale per l’esercizio dell’attività amministrativa discrezionale.

• d.m. 28 dicembre 2012

  In particolare, come già affermato dalla sezione in casi analoghi, le autodichiarazioni e i documenti richiesti dal GSE nel 2018 non erano specificamente previsti dalle Linee guida EEN 9/11, né dal d.m. 28 dicembre 2012, né dalla scheda 36E, in vigore al tempo in cui erano state presentate e approvate le RVC (Cons. Stato, sez. II, 24 giugno 2026, n. 5067; 20 febbraio 2026, n. 1363; 16 febbraio 2026, n. 1217; 9 luglio 2025, n. 5999; 24 marzo 2025, n. 2433).

  La documentazione richiesta a posteriori non poteva essere imposta come condizione per conservare l’incentivo quando non era prevista dal d.m. 28 dicembre 2012 e dalla disciplina applicabile al momento della presentazione e approvazione delle RVC.

• d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28

  All’epoca, infatti, la scheda 36E esigeva solamente l’indicazione del “Nome, indirizzo e numero telefonico di ogni cliente partecipante” e “Marca, modello e numero di serie dello UPS installato”, che la società proponente aveva trasmesso.

  Ai fini delle RVC in questione, i requisiti documentali applicabili erano quelli della scheda 36E vigente al momento della presentazione: l’amministrazione non poteva estendere retroattivamente gli adempimenti oltre quanto richiesto da quella disciplina.

• artt. 74 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Il ricorso può essere deciso, richiamando ai sensi degli artt. 74 e 88, comma 2, lett. d), cod. proc. amm. il precedente conforme della Sezione (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 29 settembre 2026, n. 7195), avente ad oggetto una fattispecie analoga

  Il Collegio ha deciso mediante richiamo a un precedente conforme della Sezione, secondo le disposizioni del codice del processo amministrativo citate.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione ha già svolto un procedimento sostanziale di verifica e ha riconosciuto al privato un beneficio, il successivo riesame che giunga a una conclusione opposta ricade nell’autotutela, non nella decadenza, anche se l’amministrazione lo presenta come controllo di elementi dichiarati.
• L’annullamento d’ufficio di un beneficio già riconosciuto deve rispettare i presupposti e i limiti temporali previsti per l’autotutela; il superamento del termine non è giustificato in assenza di allegazione e prova di una falsa rappresentazione imputabile al beneficiario.
• Il potere di verifica dell’amministrazione non consente di subordinare il mantenimento di un incentivo alla produzione di documenti o autodichiarazioni non previsti dalla disciplina vigente al momento della domanda e dell’approvazione del beneficio, né di trasformare il controllo in un’indagine generica e massiva sull’attività dell’operatore.
• La richiesta ex post di requisiti documentali mai prima pretesi, con conseguenze sfavorevoli per la loro mancata produzione, viola i principi di collaborazione e buona fede, affidamento, prevedibilità e conoscibilità dell’azione amministrativa, specialmente quando la produzione sia divenuta difficile o oggettivamente impossibile.

Come è indicizzato