Sentenza n. 13583/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguardava la realizzazione del collegamento elettrico a 132 kV tra l’Isola d’Elba e il Continente, autorizzato con decreto interministeriale del 30 aprile 2021 e assoggettato a prescrizioni ambientali, tra cui il monitoraggio e il trapianto compensativo di Posidonia oceanica. A seguito dei rilievi post operam, ISPRA accertava la distruzione di circa 10.000 mq di habitat prioritario e la perdita dei relativi servizi ecosistemici. Il MASE avviava nei confronti di Terna il procedimento previsto dall’art. 305 d.lgs. 152/2006, qualificandola come “operatore” ai sensi dell’art. 302, comma 4, del medesimo decreto, e chiedendole di presentare un progetto di riparazione. Terna impugnava la comunicazione di avvio e il Report ISPRA, sostenendo che il procedimento avrebbe dovuto essere esteso anche all’appaltatore e al subappaltatore che avevano materialmente eseguito gli scavi e la posa del cavo, in applicazione del principio “chi inquina paga”. Deduceva inoltre che, qualora gli atti fossero stati interpretati come un’imputazione della responsabilità del danno, essi sarebbero stati viziati da violazione degli artt. 305 e 308, comma 4, d.lgs. 152/2006, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, irragionevolezza, illogicità, ingiustizia manifesta e violazione delle garanzie partecipative, poiché non sarebbe stata svolta un’adeguata istruttoria sulle cause del danno e Terna non avrebbe eseguito materialmente le attività lesive. Le amministrazioni eccepivano l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, trattandosi di atti endoprocedimentali e tecnico-istruttori privi di autonoma lesività.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di interesse. La nota ministeriale è una comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 l. 241/1990: individua l’amministrazione procedente, il responsabile e il termine di conclusione, richiede la presentazione di un progetto di riparazione e rinvia alle successive valutazioni tecnico-amministrative e all’approvazione ministeriale delle misure. Non contiene quindi una decisione definitiva, un addebito di costi di ripristino o un’imputazione irreversibile della responsabilità ambientale. La comunicazione di avvio, in quanto atto prodromico e strumentale al provvedimento conclusivo, non è autonomamente impugnabile, salvo che determini un arresto del procedimento o anticipi in modo pregiudizievole il contenuto della decisione finale; circostanze non ravvisate nel caso concreto. Anche il Report ISPRA è stato ritenuto privo di autonoma efficacia provvedimentale e di immediata lesività, trattandosi di una relazione tecnico-istruttoria destinata ad assistere le valutazioni ministeriali. Il giudice ha inoltre rilevato, ad abundantiam, l’infondatezza delle censure nel merito: Terna era correttamente qualificata come “operatore” ai sensi dell’art. 302, comma 4, d.lgs. 152/2006, poiché titolare dell’autorizzazione unica alla costruzione e all’esercizio dell’elettrodotto e soggetto abilitato a realizzare l’opera nel cui contesto si era verificato il danno. La qualifica di operatore non coincide però con l’accertamento della responsabilità del danno, che potrà essere compiuto soltanto al termine dell’istruttoria e con il provvedimento definitivo ex art. 305. Terna è stata condannata alla rifusione delle spese di lite, liquidate complessivamente in euro 3.000,00 oltre accessori, in favore delle amministrazioni resistenti.

Norme richiamate

• art. 302, comma 4, d.lgs. 152/2006

  “qualsiasi persona, fisica o giuridica, pubblica o privata, che esercita o controlla un’attività professionale avente rilevanza ambientale oppure chi comunque eserciti potere decisionale sugli aspetti tecnici e finanziari di tale attività, compresi il titolare del permesso o dell’autorizzazione a svolgere detta attività”

  La titolarità dell’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio dell’infrastruttura è sufficiente a qualificare Terna come “operatore” ai fini dell’avvio del procedimento per danno ambientale; tale qualificazione non equivale all’accertamento della responsabilità sostanziale.

• art. 305 d.lgs. 152/2006

  Il procedimento per l’accertamento e la riparazione del danno ambientale può essere avviato nei confronti dell’operatore individuato sulla base degli elementi disponibili; l’eventuale individuazione del responsabile e delle misure definitive di riparazione richiede l’espletamento dell’istruttoria e l’adozione del provvedimento conclusivo.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento ha funzione partecipativa e preparatoria e, di regola, non è autonomamente impugnabile perché non produce una lesione immediata e definitiva.

• art. 308, comma 4, d.lgs. 152/2006

  La disposizione è richiamata dalla ricorrente in relazione all’individuazione del responsabile del danno, ma il TAR non ne compie una specifica applicazione decisoria, ritenendo comunque non contenuta negli atti impugnati alcuna definitiva identificazione del responsabile.

Massime di principio

• La comunicazione di avvio del procedimento è di regola un atto endoprocedimentale non autonomamente impugnabile, poiché non determina una lesione immediata e definitiva della posizione del destinatario; l’impugnazione è ammissibile soltanto quando l’atto arresti il procedimento o anticipi in modo irreversibilmente pregiudizievole il contenuto della decisione finale.
• Un report tecnico-istruttorio privo di autonoma efficacia provvedimentale e destinato a supportare le valutazioni dell’amministrazione non è autonomamente impugnabile, risolvendosi la sua contestazione in un’azione preventiva contro un atto interno di un procedimento ancora pendente.
• La qualificazione di un soggetto come “operatore” ai sensi dell’art. 302, comma 4, d.lgs. 152/2006, fondata anche sulla titolarità del permesso o dell’autorizzazione a svolgere l’attività rilevante per l’ambiente, non coincide con l’accertamento della sua responsabilità per il danno ambientale.
• L’accertamento definitivo della responsabilità per danno ambientale e l’imposizione delle conseguenti misure di riparazione devono essere compiuti all’esito dell’istruttoria e formalizzati nel provvedimento conclusivo del procedimento ex art. 305 d.lgs. 152/2006.

Come è indicizzato