Sentenza n. 182/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune di Noto aveva impugnato in primo grado il DDG n. 765 del 21 dicembre 2012, con cui era stata rilasciata a una società privata l’autorizzazione integrata ambientale per la realizzazione di un impianto di smaltimento e recupero di rifiuti speciali non pericolosi, nonché il DDG n. 1309 del 5 agosto 2013, con cui l’Amministrazione aveva revocato il precedente DDG n. 173 del 19 febbraio 2013, a sua volta recante la revoca delle autorizzazioni rilasciate alla società. Il Comune deduceva l’incompatibilità del progetto con la disciplina urbanistica e paesaggistica, l’incidenza di vincoli ambientali e della tutela UNESCO e l’assenza di definitivi pareri della Soprintendenza. Il TAR aveva ritenuto tardiva l’impugnazione del DDG n. 765 del 2012, considerando che il termine decadenziale era iniziato con la comunicazione del provvedimento e che il successivo DDG n. 1309 del 2013, pur ripristinando gli effetti dell’AIA, non aveva fatto decorrere un nuovo termine, poiché sostanzialmente aveva rimosso per illegittimità il precedente provvedimento di revoca. Quanto al DDG n. 1309 del 2013, il TAR aveva dichiarato la domanda inammissibile per difetto di specificità delle censure. Il Comune ha appellato la sentenza sostenendo, in sintesi, che l’esercizio del potere di riesame avrebbe dovuto interrompere e far decorrere nuovamente il termine per impugnare; che il DDG n. 173 del 2013 avrebbe definitivamente caducato l’AIA; che la revoca della revoca non avrebbe determinato la reviviscenza dell’AIA; che il DDG n. 1309 del 2013 sarebbe stato autonomamente e specificamente censurato; e che l’AIA sarebbe comunque divenuta inefficace per mancata realizzazione dell’impianto entro il quinquennio e per assenza di rinnovo, oltre che per l’inesistenza dell’autorizzazione paesaggistica e per i vincoli insistenti sull’area. La società privata ha eccepito l’inammissibilità o novità dei motivi relativi ai profili sostanziali, rilevando che essi non investivano la pronuncia processuale del TAR e non erano stati ritualmente riproposti in appello.

La decisione

Il CGARS ha rigettato l’appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Ha ritenuto corretta la qualificazione sostanziale del DDG n. 1309 del 2013 come provvedimento di rimozione per illegittimità del precedente DDG n. 173 del 2013, nonostante il nomen juris di revoca e la sua adozione in esecuzione di una decisione cautelare. Tale provvedimento non incideva sugli effetti già prodotti dall’AIA prima dell’adozione del DDG n. 173 del 2013; pertanto, il termine per impugnare l’AIA decorreva dalla piena conoscenza originaria, tenendo conto del periodo in cui gli effetti del provvedimento erano stati sospesi dalla successiva vicenda amministrativa. Il Collegio ha precisato che non si trattava di sospensione dei termini processuali in senso tecnico, ma della modulazione temporale della produzione degli effetti dei provvedimenti e del conseguente onere di tempestiva impugnazione. Ha quindi confermato la tardività dell’impugnazione dell’AIA e ha escluso che ricorressero ragioni per l’errore scusabile. Ha inoltre confermato l’inammissibilità delle censure contro il DDG n. 1309 del 2013, perché il ricorso di primo grado non rispettava il canone di specificità quanto alle ragioni di illegittimità di tale atto. Le ulteriori questioni processuali sollevate dalla società privata non sono state esaminate, per economia processuale, in ragione dell’infondatezza dell’appello. Le spese del grado sono state compensate tra le parti costituite; nulla è stato disposto nei confronti del Comune di Avola, non costituito.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Il riferimento è utilizzato per distinguere la revoca, fondata su sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamento della situazione di fatto o nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, dall’atto sostanzialmente diretto a rimuovere per illegittimità il precedente provvedimento.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Richiamato tra le doglianze dell’appellante, senza che il Collegio ne faccia applicazione decisiva.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato tra le doglianze dell’appellante, nel quadro della qualificazione del provvedimento successivo come rimozione per illegittimità, senza autonoma applicazione decisiva nella motivazione.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato con riferimento alla memoria conclusionale depositata in primo grado, che la parte privata assumeva non potesse sostituire la tempestiva deduzione di specifici motivi di ricorso.

Massime di principio

• La qualificazione di un provvedimento amministrativo ai fini processuali deve essere compiuta sulla base del suo contenuto sostanziale e della funzione concretamente esercitata, non sulla sola denominazione formale utilizzata dall’amministrazione.
• La rimozione per illegittimità di un provvedimento che aveva revocato o altrimenti eliminato un’autorizzazione non fa decorrere ex novo il termine per impugnare l’autorizzazione originaria quando il provvedimento successivo si limita a ripristinarne gli effetti senza una nuova valutazione del suo contenuto e della sua legittimità.
• Ai fini del termine decadenziale per l’azione di annullamento, occorre considerare la piena conoscenza dell’atto e la concreta produzione dei suoi effetti, non una sospensione dei termini processuali in senso tecnico; il termine non può essere neutralizzato mediante il mero succedersi di provvedimenti amministrativi privi di autonoma rivalutazione dell’atto originario.
• Il ricorso è inammissibile quando non individua con sufficiente specificità le ragioni di illegittimità riferite all’atto impugnato, anche se l’interesse sostanziale del ricorrente e la vicenda amministrativa risultano complessivamente comprensibili.

Come è indicizzato