Cassazione Civile, Ordinanza Interlocutoria n. 2710/2020 del 05/02/2020

Esito

La controversia

I ricorrenti gestivano dal 1987 un’impresa di allevamento ittico e pesca sportiva, in forza anche di un provvedimento provinciale del 12 giugno 1987 che autorizzava la derivazione di 30 litri al secondo dal Rio Campo, imponendo la restituzione dell’intera portata a valle e prescrizioni sulla forma del laghetto. Davanti al Tribunale superiore delle acque pubbliche (TSAP) avevano impugnato: il provvedimento comunale del 6 dicembre 2011 che ingiungeva il ripristino di opere edilizie, manufatti in legno e una struttura prefabbricata, nonché la presupposta comunicazione provinciale del 31 ottobre 2011; l’ordinanza provinciale del 14 dicembre 2011, che vietava pacciamatura e dissodamento e prescriveva l’asporto di un’imbarcazione e di altri materiali, in relazione a interventi contestati nella zona protetta di una riserva naturale; il successivo provvedimento comunale del 12 marzo 2012, reiterativo dell’ingiunzione, il silenzio-rigetto sulla domanda di sanatoria del 10 febbraio 2012, il diniego di sanatoria del 15 aprile 2014 e la variante urbanistica approvata il 17 marzo 2014. Dopo la riunione dei ricorsi e l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalle amministrazioni, i ricorrenti proposero regolamento preventivo, chiedendo di riconoscere la giurisdizione del TSAP: sostenevano che gli atti, comprimendo o rendendo inutilizzabile la concessione e le strutture accessorie, pregiudicassero l’esercizio complessivo dell’impianto. Il Comune contestò ammissibilità e fondatezza del regolamento. La Cassazione ha esaminato preliminarmente la tempestività, considerato che il TSAP aveva trattenuto la causa in decisione il 10 ottobre 2018 e poi sospeso il processo il 5 novembre 2018 in seguito alla proposizione del regolamento.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno ritenuto ammissibile il regolamento: benché proposto dopo l’udienza di precisazione delle conclusioni e dopo che la causa era stata trattenuta in decisione, la successiva sospensione del processo da parte del TSAP ai sensi dell’art. 367 c.p.c. consente, secondo il precedente richiamato, di superare la preclusione temporale. Nel merito, hanno respinto la richiesta di attribuire la controversia al TSAP e dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo. Gli atti impugnati riguardavano opere, materiali, sanatorie e disciplina urbanistica o ambientale relativi ai beni dell’impresa; non incidevano in modo immediato e diretto, né non occasionale, sul regime o sulla gestione delle acque pubbliche, ma soltanto sulle modalità operative dell’impresa cui la concessione era servente. La prospettata idoneità degli atti a vanificare la concessione può rilevare, in ipotesi, nello scrutinio della loro legittimità, ma non determina la giurisdizione del TSAP. Le parti sono state rimesse al giudice amministrativo, davanti al quale il giudizio potrà essere riassunto nei termini di legge. Le spese del regolamento sono state rimesse alla decisione del giudice munito di giurisdizione, in sede di definizione complessiva della controversia. La Corte ha inoltre escluso i presupposti per il raddoppio del contributo unificato, poiché il regolamento di giurisdizione non è un mezzo di impugnazione.

Norme richiamate

• art. 41, comma 1, c.p.c.

  la preclusione alla proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione, prevista dall’art. 41 c.p.c., comma 1 – che di regola si verifica, non al momento della pubblicazione del provvedimento decisorio nel merito in primo grado, ma da quello (precedente) in cui la causa viene trattenuta in decisione – non opera allorchè il giudice, dopo aver trattenuto la causa in decisione, sospenda il processo ai sensi dell’art. 367 c.p.c.

  La preclusione alla proposizione del regolamento preventivo, normalmente maturata quando la causa viene trattenuta in decisione, non opera se il giudice sospende successivamente il processo ai sensi dell’art. 367 c.p.c.

• art. 367 c.p.c.

  la preclusione alla proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione, prevista dall’art. 41 c.p.c., comma 1 – che di regola si verifica, non al momento della pubblicazione del provvedimento decisorio nel merito in primo grado, ma da quello (precedente) in cui la causa viene trattenuta in decisione – non opera allorchè il giudice, dopo aver trattenuto la causa in decisione, sospenda il processo ai sensi dell’art. 367 c.p.c., posto che, in questo caso, per effetto del provvedimento di sospensione, la pronuncia sul regolamento recupera la funzione di consentire una sollecita definizione della questione sulla giurisdizione, nel senso – se non altro – di consentire che sulla medesima intervenga sollecitamente una pronuncia della Corte regolatrice, con l’efficacia sua propria, a stabilizzare per tutto il prosieguo eventuale del giudizio quanto meno – e finalmente – l’individuazione del giudice munito della potestà di decidere il merito.

  La sospensione del processo dopo il trattenimento in decisione fa venir meno, nel caso descritto, la preclusione al regolamento, perché ne ripristina la funzione di ottenere una pronuncia tempestiva e stabilizzante sulla giurisdizione.

• art. 143, lett. a), R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775

  spetta alla giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche in sede di cognizione diretta in unico grado – ai sensi del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 143, lett. a) – ogni controversia sugli atti amministrativi in materia di acque pubbliche, intesi come quelli idonei ad incidere, quand’anche non promananti da pubbliche amministrazioni istituzionalmente preposte alla cura degli interessi in materia, in maniera non occasionale, ma immediata e diretta, sul regime di quelle e del relativo demanio; invece, poichè il detto Tribunale non è il giudice delle vicende applicative delle concessioni sui beni del demanio idrico, nè il garante della libera o corretta estrinsecazione delle attività che di tali concessioni formano oggetto, spetta alla giurisdizione del giudice amministrativo la controversia che abbia ad oggetto provvedimenti relativi a beni dell’impresa cui quella concessione è servente, adottati in preminente considerazione di interessi ambientali, urbanistici o di gestione del territorio, siccome non direttamente ed immediatamente incidenti sul regime di sfruttamento delle acque e del demanio

  La giurisdizione del TSAP richiede che gli atti incidano in modo immediato, diretto e non occasionale sul regime delle acque pubbliche o sul relativo demanio. Le controversie su provvedimenti concernenti beni dell’impresa concessionaria, adottati principalmente per interessi urbanistici, ambientali o di governo del territorio, spettano invece al giudice amministrativo se manca tale incidenza.

• art. 140 R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775

  la giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche, come delimitata dal R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 143, si contrappone, da un lato, a quella del Tribunale regionale delle acque, che è organo (in primo grado) specializzato della giurisdizione ordinaria, cui l’art. 140 del medesimo R.D., attribuisce, tra l’altro, le controversie in cui si discuta, in via diretta, di diritti correlati alle derivazioni e utilizzazioni di acque pubbliche; dall’altro, alla giurisdizione del complesso TAR – Consiglio di Stato, comprensiva di tutte le controversie, concernenti atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque pubbliche, in cui rileva esclusivamente l’interesse al rispetto delle norme di legge nelle procedure amministrative volte all’affidamento di concessioni o di appalti di opere relative a tali acque

  La decisione richiama l’art. 140 per distinguere la competenza del Tribunale regionale delle acque, relativa tra l’altro alle controversie su diritti direttamente correlati a derivazioni e utilizzazioni, dalla giurisdizione del TSAP e da quella amministrativa.

• D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater

  non integrando il regolamento di giurisdizione un mezzo di impugnazione, non sussistono i presupposti per l’applicazione del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13 comma 1-quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, in tema di contributo unificato per i gradi o i giudizi di impugnazione.

  Il raddoppio del contributo unificato previsto per i giudizi di impugnazione non si applica al regolamento preventivo di giurisdizione, che non costituisce mezzo di impugnazione.

Massime di principio

• La preclusione al regolamento preventivo di giurisdizione, che di regola matura quando la causa viene trattenuta in decisione, non opera quando il giudice, dopo tale momento, sospende il processo ai sensi dell’art. 367 c.p.c.; la sospensione ripristina la funzione del regolamento di definire tempestivamente e con efficacia stabilizzante la questione di giurisdizione.
• La giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche in sede di cognizione diretta sussiste quando l’atto amministrativo, anche se emanato da un’amministrazione non istituzionalmente preposta alla tutela delle acque, incide in modo immediato, diretto e non occasionale sul regime delle acque pubbliche o sul relativo demanio.
• Non basta che un provvedimento urbanistico o ambientale riguardi un’attività svolta in forza di una concessione di derivazione, o che possa comprometterne in concreto l’esercizio: se esso concerne beni dell’impresa concessionaria e incide solo indirettamente o occasionalmente sulle acque, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo.
• La prospettata finalità emulativa o l’idoneità di un atto a vanificare una concessione possono rilevare, se del caso, nell’esame della legittimità dell’atto, ma non sono sufficienti a fondare la giurisdizione del giudice specializzato delle acque.

Come è indicizzato