Sentenza n. 4846/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza con cui il TAR aveva respinto, previa riunione, i ricorsi contro la dichiarazione comunale di irricevibilità della SCIA in sanatoria e contro il diniego di permesso di costruire in sanatoria. Con il primo motivo deduceva violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, sostenendo che fosse necessario il preavviso di rigetto anche per la SCIA in sanatoria; contestava inoltre la qualificazione unitaria delle opere e la riconduzione di alcune di esse, tra cui pavimentazioni e rampa, alla nuova costruzione, sostenendo che si trattasse di manutenzione straordinaria o edilizia libera. Con il secondo motivo censurava il diniego di sanatoria per omessa o insufficiente valutazione delle osservazioni procedimentali, difetto di istruttoria e motivazione. Con il terzo motivo sosteneva la sussistenza della doppia conformità urbanistico-edilizia, affermando che l’attività di progettazione e produzione di dispositivi medici e prodotti per disinfezione, anche veterinari, fosse riconducibile ai servizi sanitari ammessi dal PGT del 2016 e dal PGT del 2020; contestava inoltre il superamento della superficie ampliabile, la rilevanza della convenzione urbanistica del 1992 e la propria legittimazione a presentare l’istanza di sanatoria. Il Comune eccepiva anche la sopravvenuta carenza di interesse, poiché le opere erano state in larga parte demolite e l’attività era cessata.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Collegio ha ritenuto possibile prescindere dall’esame dell’attualità dell’interesse, nonché da ulteriori profili di inammissibilità derivanti dal giudicato formatosi sulle precedenti sentenze relative all’ordine di demolizione e sulla sentenza del TAR riguardante l’incompatibilità dell’attività produttiva con la destinazione urbanistica dell’area. Quanto alla SCIA in sanatoria, il Consiglio di Stato ha precisato che, diversamente dalla SCIA ordinaria, la SCIA in sanatoria ex art. 37, comma 4, d.P.R. 380/2001 ha natura di procedimento a istanza di parte, sicché in astratto sarebbe applicabile l’art. 10-bis l. 241/1990. Tuttavia, l’omissione del preavviso non comporta l’annullamento dell’atto quando il provvedimento è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990. Nel caso concreto la SCIA riguardava anche opere qualificabili come nuova costruzione, estranee all’ambito della SCIA e soggette a permesso di costruire; la relativa irricevibilità era quindi vincolata. Il Comune non era tenuto a scindere autonomamente la domanda, poiché l’oggetto della sanatoria era stato unitariamente individuato dalla parte. Inoltre, in forza del giudicato sulle precedenti pronunce, le opere dovevano essere valutate unitariamente: anche la pavimentazione di notevoli dimensioni costituiva parte di una trasformazione permanente dell’area e non poteva essere considerata attività libera o isolata. Quanto al diniego di sanatoria, il provvedimento era plurimotivato ed era sufficiente la legittimità di una delle ragioni poste a fondamento dello stesso. L’Amministrazione non era tenuta a confutare singolarmente tutte le osservazioni del privato. In ogni caso mancava la doppia conformità richiesta dall’art. 36 d.P.R. 380/2001. L’attività svolta dalla società, quale progettazione, sviluppo, produzione, vendita, manutenzione e installazione di dispositivi medicali per il contenimento microbico, aveva natura produttiva e non costituiva servizio sanitario ai sensi degli strumenti urbanistici. La nozione di servizio sanitario riguarda infatti la prestazione sanitaria direttamente resa al pubblico e non comprende la produzione di beni o strumenti destinati a essere utilizzati da soggetti che erogano successivamente prestazioni sanitarie. La precedente attività di clinica veterinaria non assicurava continuità urbanistica alla sopravvenuta attività produttiva, anche se i prodotti erano destinati in parte al settore veterinario. La non conformità dell’attività sia al PGT del 2016 sia al PGT del 2020 rendeva superfluo l’esame delle ulteriori questioni sull’ampliamento della superficie, sui diritti edificatori residui e sulla legittimazione della conduttrice a richiedere la sanatoria. La sentenza di primo grado è stata quindi confermata e la società appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  eventuale preavviso di rigetto nei procedimenti a istanza di parte

  La SCIA ordinaria, in quanto segnalazione del privato già idonea all’avvio dell’attività salvo intervento inibitorio, non è soggetta al preavviso di rigetto; la SCIA in sanatoria ex art. 37, comma 4, d.P.R. 380/2001 ha invece natura di procedimento a istanza di parte, sicché l’art. 10-bis è astrattamente applicabile.

• art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990

  Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  L’omissione del preavviso di rigetto non determina l’annullamento quando il provvedimento è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso; tale regola continua ad applicarsi al primo periodo del comma 2 anche dopo la modifica normativa che ha escluso l’applicazione della disposizione del secondo periodo ai provvedimenti adottati in violazione dell’art. 10-bis.

• art. 37, comma 4, d.P.R. 380/2001

  ove l'intervento realizzato risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell'intervento, sia al momento della presentazione della domanda, il responsabile dell'abuso o il proprietario dell'immobile possono ottenere la sanatoria dell'intervento

  La SCIA in sanatoria presuppone la conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda; non è utilizzabile per opere qualificabili come nuova costruzione, soggette a permesso di costruire.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  eventuale doppia conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione e della presentazione della domanda

  Il permesso di costruire in sanatoria richiede la doppia conformità urbanistico-edilizia. Il requisito manca quando l’attività esercitata e le opere realizzate non sono compatibili con la destinazione urbanistica dell’area in entrambi i momenti rilevanti.

• art. 3, comma 1, lett. c) e d), d.P.R. 380/2001

  eventuale qualificazione degli interventi come restauro e risanamento conservativo o ristrutturazione edilizia

  Le qualificazioni edilizie dedotte dalla parte non superano la valutazione unitaria dell’intervento quando le opere, considerate nel loro complesso, realizzano una trasformazione permanente dell’area e un mutamento di destinazione d’uso.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  Richiamato tra le disposizioni invocate dall’appellante nel giudizio sulla conformità urbanistica; il Collegio ha risolto la controversia sulla base della destinazione urbanistica incompatibile e della mancanza della doppia conformità.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Richiamato tra le disposizioni invocate dall’appellante in tema di mutamento di destinazione d’uso; il diniego è stato comunque ritenuto legittimo per la non conformità dell’attività produttiva alla destinazione dell’area.

• art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, l. 241/1990

  la disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis

  L’esclusione introdotta nel 2020 riguarda il solo secondo periodo del comma 2, relativo ai provvedimenti discrezionali per i quali l’Amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso; non incide sul primo periodo relativo agli atti vincolati.

Massime di principio

• La SCIA in sanatoria prevista dall’art. 37, comma 4, d.P.R. 380/2001 ha natura di procedimento a istanza di parte e, in astratto, è soggetta al preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990; tuttavia, l’omissione non determina l’annullamento dell’atto quando il diniego o l’irricevibilità siano vincolati e il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990.
• La presentazione di una SCIA in sanatoria per opere che, anche solo in parte, costituiscono nuova costruzione soggetta a permesso di costruire giustifica la dichiarazione di irricevibilità della domanda, senza obbligo dell’Amministrazione di scomporre d’ufficio la richiesta e procedere a una sanatoria parziale diversa da quella formulata dal privato.
• Quando una pluralità di opere edilizie è funzionalmente e materialmente collegata a una complessiva trasformazione dell’area e a un mutamento di destinazione d’uso, le opere devono essere valutate unitariamente; una pavimentazione di notevoli dimensioni, se parte di tale trasformazione, non può essere isolata e qualificata come attività libera o intervento autonomo di manutenzione straordinaria.
• Il requisito della doppia conformità richiesto dall’art. 36 d.P.R. 380/2001 manca quando l’attività esercitata nell’immobile non è compatibile con la destinazione urbanistica dell’area né al momento della realizzazione né al momento della presentazione della domanda di sanatoria.
• La destinazione urbanistica a servizi sanitari riguarda l’erogazione diretta al pubblico di prestazioni sanitarie e non comprende, di per sé, l’attività produttiva di progettazione e fabbricazione di dispositivi, prodotti o sostanze destinati a essere successivamente utilizzati da soggetti pubblici o privati esercenti attività sanitaria.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, la legittimità di una sola delle ragioni autonomamente idonee a sorreggerlo è sufficiente a mantenerlo fermo; inoltre, l’Amministrazione non è tenuta a confutare analiticamente ogni singola argomentazione contenuta nelle osservazioni partecipative.

Come è indicizzato