Cassazione Civile, Ordinanza n. 06100/2023 del 01/03/2023

Esito

La controversia

Una società ha convenuto davanti al tribunale il comune chiedendone la condanna al risarcimento dei danni asseritamente subiti a causa delle modalità di esecuzione di un'opera pubblica consistente nella realizzazione di una rotatoria in sostituzione di una precedente intersezione a T, collocata vicino al proprio stabilimento. Secondo la società, durante l'esecuzione dei lavori sarebbero state introdotte in via di fatto alcune modifiche non previste negli elaborati progettuali: l'obbligo di svolta a sinistra per i veicoli in uscita dalla sua area privata e la costruzione di una penisola rialzata in corrispondenza della zona zebrata all'ingresso della rotatoria, con conseguente ostacolo all'accesso e all'uscita dei mezzi diretti o provenienti dalla proprietà. In via subordinata, la società ha chiesto la corresponsione della medesima somma a titolo di indennizzo, qualora la limitazione del passo carrabile fosse stata ritenuta effetto legittimo e inevitabile di un atto autoritativo. Il comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Con il regolamento preventivo di giurisdizione la società ricorrente ha sostenuto che la controversia riguardasse la cattiva esecuzione dell'opera pubblica e non la legittimità dell'atto amministrativo, e che anche la domanda alternativa di indennizzo dovesse appartenere al giudice ordinario.

La decisione

La Corte ha accolto il ricorso e ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che il petitum sostanziale non fosse la contestazione della legittimità del provvedimento di approvazione o di variante dell'opera, bensì il danno derivante dalle concrete modalità esecutive dei lavori, cioè da comportamenti materiali della pubblica amministrazione non riconducibili neppure mediatamente all'esercizio di potere autoritativo. Ha inoltre precisato che la domanda di indennizzo proposta in via alternativa per la perdita di funzionalità del passo carrabile non rientra nella giurisdizione esclusiva urbanistica, sicché anche su tale domanda spetta la giurisdizione ordinaria. Le spese del regolamento sono state rimesse al giudizio di merito.

Norme richiamate

• art. 44 d.P.R. n. 327/2001

  richiamato come base della domanda alternativa di indennizzo per il pregiudizio derivante dall'opera pubblica; la Corte afferma che le controversie relative a tale indennità non rientrano nella giurisdizione esclusiva urbanistica e spettano al giudice ordinario

• art. 133, lett. f), c.p.a.

  individua la giurisdizione esclusiva amministrativa in materia urbanistica ed edilizia; la Corte chiarisce che opera solo quando la controversia investe atti, provvedimenti o comportamenti riconducibili, anche mediamente, all'esercizio del potere amministrativo

• art. 7, comma 1, c.p.a.

  "controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere"

  la giurisdizione amministrativa nelle materie di giurisdizione esclusiva presuppone un nesso, anche mediato, tra la controversia e l'esercizio del potere pubblico

• art. 2043 c.c.

  richiamato per qualificare la domanda risarcitoria come azione fondata sull'illiceità del comportamento materiale della pubblica amministrazione, quando non sia in discussione un atto autoritativo

• artt. 24 e 111 Cost.

  evocati, tramite la giurisprudenza costituzionale richiamata, a sostegno dell'esigenza di concentrare davanti a un unico giudice la tutela contro le modalità di esercizio della funzione pubblica solo quando vi sia effettivo esercizio di potere

• art. 46 l. n. 2359/1865

  citato insieme all'art. 44 d.P.R. n. 327/2001 per escludere che le relative indennità siano devolute alla giurisdizione esclusiva urbanistica

Massime di principio

• Nel riparto di giurisdizione conta il petitum sostanziale, da individuarsi in base alla causa petendi e alla natura della posizione dedotta in giudizio, non alla sola formulazione delle domande.
• In materia urbanistica ed edilizia, la giurisdizione amministrativa esclusiva opera quando la controversia investe la legittimità di atti o provvedimenti autoritativi, oppure comportamenti della P.A. riconducibili, anche solo mediatamente, all'esercizio del potere.
• Quando il privato lamenta danni derivanti non dal "se" o dal "come" dell'atto amministrativo, ma dalle concrete modalità esecutive di un'opera pubblica, la controversia riguarda un comportamento materiale e spetta al giudice ordinario.
• La domanda risarcitoria ex art. 2043 c.c. contro la pubblica amministrazione resta devoluta al giudice ordinario se il fatto lesivo consiste in operazioni materiali illecite o in una cattiva esecuzione dell'opera, senza contestazione di scelte autoritative.
• Le controversie relative alle indennità previste per la perdita o limitazione di diritti connessi all'esecuzione di opere pubbliche non rientrano, di regola, nella giurisdizione esclusiva urbanistica e seguono la giurisdizione ordinaria.

Come è indicizzato