Sentenza n. 4926/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato le annotazioni relative a un provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale adottato ai sensi dell’art. 14 d.lgs. 81/2008, successivamente revocato, e al correlato provvedimento interdittivo del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Ha contestato, in particolare, la durata triennale della permanenza delle annotazioni nel livello di accesso riservato di sola consultazione del Casellario, deducendo violazione e falsa applicazione dell’art. 222, comma 10, d.lgs. 36/2023 e degli artt. 8, 17 e 22 del Regolamento ANAC approvato con Delibera n. 272/2023, eccesso di potere per arbitrarietà e illogicità, violazione dei principi di proporzionalità e legittimo affidamento. Ha inoltre dedotto l’illegittimità dell’art. 22, comma 9, della Delibera ANAC n. 272/2023, ritenendolo contrario alla disciplina legislativa e al comma 7 dello stesso articolo, nonché, nella memoria conclusiva non notificata, la violazione del contraddittorio procedimentale. Secondo la ricorrente, decorso il periodo interdittivo, l’annotazione avrebbe dovuto essere trasferita nel livello di accesso riservato all’ANAC e non rimanere visibile per tre anni ai fini della valutazione dell’affidabilità dell’operatore.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto legittima l’annotazione del provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale, quale notizia utile ai sensi dell’art. 222, comma 10, d.lgs. 36/2023, e legittima, perché dovuta, l’annotazione del provvedimento interdittivo ministeriale ai sensi dell’art. 17 della Delibera ANAC n. 272/2023. Il giudice ha distinto tra: a) l’effetto interdittivo, limitato al periodo di efficacia della sospensione e ostativo alla stipula di contratti pubblici solo durante tale periodo; b) la permanenza dell’informazione nel Casellario, necessaria per consentire alle stazioni appaltanti verifiche successive circa la partecipazione dell’impresa a gare durante il periodo di interdizione e per valutare l’affidabilità dell’operatore ai sensi dell’art. 95, comma 1, lett. a), d.lgs. 36/2023. Il comma 9 dell’art. 22 non è stato ritenuto in contrasto con il comma 7, poiché costituisce una disposizione di chiusura che impone comunque di dare evidenza del periodo interdittivo trascorso. La censura sul contraddittorio, formulata per la prima volta in una memoria non notificata, è stata dichiarata inammissibile per novità; nel merito, il TAR ha comunque rilevato che la sospensione era stata adottata all’esito del procedimento dell’autorità competente, nel quale l’impresa aveva potuto esercitare il diritto di difesa, mentre davanti all’ANAC non era necessario riesaminare l’accertamento della violazione, ma soltanto valutare l’utilità della notizia. La presunzione di utilità dell’informazione deriva dalla stessa disciplina primaria, che considera le gravi violazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro causa di esclusione non automatica. La durata triennale è stata ritenuta ragionevole e proporzionata, anche alla luce dell’art. 57, par. 7, della direttiva 2014/24/UE. L’annotazione non determina un automatismo espulsivo, dovendo le stazioni appaltanti considerare anche le eventuali misure di self cleaning adottate dall’impresa. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 222, comma 10, d.lgs. 36/2023

  È istituito presso la Banca dati nazionale dei contratti pubblici il casellario informatico dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Nel casellario sono annotate, secondo le modalità individuate dall'ANAC, con proprio provvedimento, le notizie, le informazioni e i dati relativi agli operatori economici con riferimento alle iscrizioni previste dall'articolo 94. L'ANAC, nel medesimo provvedimento, individua le ulteriori informazioni da iscrivere nel casellario, ivi comprese quelle per il conseguimento dell'attestazione di qualificazione di cui all'articolo 103, nonché la durata delle iscrizioni e la modalità di archiviazione delle stesse. Nel casellario l'ANAC iscrive direttamente i provvedimenti interdittivi adottati ai sensi dell'articolo 94, comma 5, lettere e) e f).

  La disposizione attribuisce all’ANAC la competenza a individuare le informazioni da iscrivere nel Casellario, la durata delle iscrizioni e le modalità di archiviazione, comprese le informazioni utili alla valutazione dell’affidabilità degli operatori economici.

• art. 14, comma 2, d.lgs. 81/2008

  Per tutto il periodo di sospensione è fatto divieto all'impresa di contrattare con la pubblica amministrazione e con le stazioni appaltanti (...) A tal fine il provvedimento di sospensione è comunicato all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) e al Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, per gli aspetti di rispettiva competenza al fine dell'adozione (...) del provvedimento interdittivo.

  La comunicazione all’ANAC e al Ministero è obbligatoria e fonda, rispettivamente, la gestione dell’informazione nel Casellario e l’adozione del provvedimento interdittivo.

• art. 17 Delibera ANAC n. 272/2023

  Il dirigente iscrive nel Casellario informatico le comunicazioni trasmesse dai soggetti competenti per legge relative alle sanzioni interdittive (...) o ad altre sanzioni che determinano il divieto di contrarre con la pubblica amministrazione, compresi i provvedimenti interdittivi di cui all’art. 14, d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81.

  L’annotazione del provvedimento interdittivo costituisce attività dovuta dell’ANAC.

• art. 22, commi 7 e 9, Delibera ANAC n. 272/2023

  Le annotazioni che hanno efficacia interdittiva (...) confluiscono al termine del periodo interdittivo (...) nel Livello di accesso riservato all’ANAC (...) Nel Livello di accesso riservato di sola consultazione viene comunque data evidenza del periodo interdittivo già comminato e trascorso al fine di garantire l’efficacia dell’annotazione allo spirare del periodo interdittivo medesimo.

  Il trasferimento dell’annotazione dopo la scadenza dell’interdizione non impedisce che nel livello di sola consultazione resti evidenza del periodo interdittivo trascorso, per consentire verifiche ex post delle stazioni appaltanti.

• art. 94, comma 5, d.lgs. 36/2023

  destinatario della sanzione interdittiva di cui all'articolo 9, comma 2, lettera c), del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, o di altra sanzione che comporta il divieto di contrarre con la pubblica amministrazione, compresi i provvedimenti interdittivi di cui all'articolo 14 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81

  La norma qualifica i provvedimenti interdittivi richiamati come rilevanti ai fini delle cause di esclusione dalle gare.

• art. 95, comma 1, lettera a), d.lgs. 36/2023

  a) sussistere gravi infrazioni, debitamente accertate con qualunque mezzo adeguato, alle norme in materia di salute e di sicurezza sul lavoro nonché agli obblighi in materia ambientale, sociale e del lavoro (...)

  La notizia dell’interdizione può essere utilizzata dalla stazione appaltante per una valutazione di esclusione non automatica; l’annotazione non produce di per sé l’esclusione, che richiede una valutazione concreta e anche l’esame delle misure di self cleaning.

• art. 57, paragrafo 7, direttiva 2014/24/UE

  Nel corso del periodo di esclusione di cui ai paragrafi 1 e 4, il periodo massimo non supera (...) tre anni dalla data del fatto pertinente nei casi di cui al paragrafo 4.

  Il termine triennale è stato considerato un orizzonte temporale ragionevole per la rilevanza delle cause di esclusione non automatica.

Massime di principio

• L’annotazione nel Casellario informatico di un provvedimento interdittivo ai sensi dell’art. 14 d.lgs. 81/2008 può conservare evidenza del periodo di interdizione anche dopo la sua scadenza, poiché la permanenza dell’informazione ha funzione conoscitiva e consente alle stazioni appaltanti di verificare ex post se l’operatore abbia partecipato a gare durante il periodo in cui vigeva il divieto di contrarre.
• L’effetto interdittivo del provvedimento adottato ai sensi dell’art. 14 d.lgs. 81/2008 è limitato al periodo di effettiva sospensione; la successiva permanenza dell’annotazione nel Casellario non proroga il divieto di contrarre e non produce automaticamente l’esclusione dalle gare.
• La notizia di una sospensione dell’attività imprenditoriale per gravi violazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro costituisce informazione utile alla valutazione dell’affidabilità dell’operatore economico ai sensi dell’art. 95, comma 1, lett. a), d.lgs. 36/2023, in quanto il legislatore ha previsto che tali violazioni possano rilevare come causa di esclusione non automatica.
• La valutazione dell’annotazione ai fini dell’esclusione non può essere automatica: la stazione appaltante deve esaminare concretamente la gravità e l’accertamento delle violazioni, nonché le eventuali misure di self cleaning adottate dall’operatore economico.
• Quando la sanzione interdittiva è stata adottata dall’autorità competente all’esito di un procedimento nel quale l’impresa ha potuto esercitare il diritto di difesa, l’ANAC, nell’annotare la relativa informazione, non è tenuta a riesaminare i presupposti della sanzione; il contraddittorio davanti all’ANAC può riguardare soprattutto l’utilità della notizia ai fini del Casellario.
• La permanenza triennale dell’informazione relativa a una grave violazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro può essere ritenuta ragionevole e proporzionata quando è funzionale alla valutazione dell’affidabilità dell’operatore e non determina, di per sé, un automatismo espulsivo o la protrazione dell’interdizione a contrarre.

Come è indicizzato