Cassazione Civile, Ordinanza n. 00263/2024 del 04/01/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da una sequenza di atti amministrativi relativi a terreni gravati da uso civico e destinati a pascolo permanente: dapprima il consiglio comunale aveva chiesto alla Regione l'autorizzazione al mutamento di destinazione d'uso di una particella per consentire il passaggio di un elettrodotto; la Regione aveva autorizzato il mutamento; successivamente il Comune aveva avviato e poi disposto la revoca della precedente deliberazione comunale, e la Regione aveva a sua volta revocato l'autorizzazione regionale. La società interessata all'opera aveva impugnato dinanzi al giudice amministrativo la deliberazione comunale di revoca e gli atti connessi, deducendo quattro motivi: incompetenza del TAR Lazio per asserita giurisdizione del Commissario per gli usi civici; illegittimità del decreto regionale qualificabile, secondo la ricorrente, non come revoca ma come annullamento in autotutela privo dei presupposti; legittimità del mutamento di destinazione e insussistenza della violazione del divieto relativo ai pascoli permanenti; omessa comunicazione di avvio del procedimento. Il Comune, costituitosi nel giudizio, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del Commissario per la liquidazione degli usi civici, sostenendo anche che una precedente pronuncia del TAR Salerno, resa su ricorso di altri soggetti contro il provvedimento originario, avrebbe avuto efficacia di giudicato sulla giurisdizione. Il regolamento preventivo è stato quindi proposto dal Comune per ottenere una declaratoria di giurisdizione del Commissario usi civici.

La decisione

La Corte ha respinto la tesi del Comune e ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo. Ha escluso che la precedente pronuncia del TAR Salerno, limitatasi a declinare la giurisdizione senza decidere nel merito, potesse formare giudicato esterno sulla questione. Nel merito della questione di giurisdizione, ha affermato che la giurisdizione del Commissario per gli usi civici sussiste quando la controversia richiede l'accertamento della esistenza, natura ed estensione degli usi civici o della demanialità del suolo; invece, quando l'impugnazione riguarda solo vizi procedimentali degli atti amministrativi e non impone alcun accertamento, neppure incidentale, sulla qualitas soli, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo. Nel caso concreto, i motivi di ricorso erano tutti interni all'iter procedimentale di revoca dell'autorizzazione e non mettevano in discussione la natura del bene gravato da uso civico né la sua destinazione a pascolo permanente. Le spese del giudizio di regolamento sono state rimesse al giudice amministrativo nel processo principale.

Norme richiamate

• art. 29, comma 2, L. 1766/1927

  attribuisce al Commissario per la liquidazione degli usi civici le controversie sull'accertamento dell'esistenza, natura ed estensione dei diritti di uso civico e, quale antecedente logico-giuridico, sulla qualità demaniale del suolo

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  richiamato come procedura necessaria per ottenere il parere favorevole della Soprintendenza in relazione ai beni soggetti a vincoli paesaggistici

• art. 21-quinquies L. 241/1990

  richiamato quale base della revoca del precedente atto amministrativo di autorizzazione

• L. 1766/1927

  considerata la fonte del riparto di giurisdizione in materia di usi civici

• L. 241/1990

  richiamata in relazione alla revoca e alle garanzie procedimentali, inclusa la comunicazione di avvio del procedimento

Massime di principio

• La giurisdizione del Commissario per gli usi civici si radica solo quando la decisione richiede l'accertamento dell'esistenza, natura o estensione dell'uso civico, oppure della demanialità del suolo, anche se tale accertamento è antecedente logico-giuridico della controversia.
• Se l'impugnazione di un atto amministrativo attiene esclusivamente a vizi del procedimento, della motivazione o della competenza interna all'amministrazione, senza necessità di accertare la qualitas soli, la giurisdizione resta al giudice amministrativo.
• La giurisdizione può essere esclusa a favore del Commissario solo quando il petitum sostanziale impone di decidere sulla natura civica o demaniale del bene; non basta che il bene sia in astratto gravato da uso civico se tale dato non è controverso nel giudizio.
• Una pronuncia del giudice che declini la giurisdizione senza decidere il merito non forma giudicato sostanziale sulla giurisdizione spendibile in un successivo processo diverso.
• Nel caso di revoca di un'autorizzazione amministrativa relativa a terreni gravati da uso civico, la sola contestazione della legittimità della revoca non trasforma automaticamente la controversia in una lite sulla titolarità o natura civica del bene.

Come è indicizzato