Sentenza n. 228/2024 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR Basilicata articolando quattro censure. Con la prima ha dedotto l’irricevibilità per tardività del ricorso originario, sostenendo che la concessione era stata dichiarata scaduta dalla deliberazione consiliare n. 35/2007 e dalla nota del 18 dicembre 2017, impugnata solo il 6 luglio 2018. Con la seconda ha contestato la legittimazione attiva della ricorrente originaria, negando l’esistenza di un titolo perpetuo e di validi atti di successione o trasferimento e sostenendo che la concessione sarebbe stata ceduta a terzi in violazione del divieto regolamentare. Con la terza ha denunciato la violazione degli artt. 57, comma 4, e 66 del regolamento comunale del 2013, che vietavano la cessione e prevedevano la decadenza, contestando inoltre che fosse stata provata la perpetuità della concessione. Con la quarta ha lamentato omessa pronuncia sull’eccezione di tardività dell’impugnazione della deliberazione della Giunta comunale n. 45 del 5 luglio 2017. La controversia riguardava una concessione per una sepoltura privata rilasciata nel 1885 e una diffida del 2 maggio 2018 con cui era richiesto il pagamento di € 18.600 per il rinnovo novantennale e di € 6.200 per i precedenti 33 anni.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza di primo grado è stata confermata. La quarta censura non è stata accolta: l’eccezione di tardività sulla deliberazione della Giunta comunale non era stata esaminata dal TAR perché la memoria che la conteneva era stata depositata oltre il termine previsto dall’art. 55, comma 5, c.p.a. Il primo motivo è infondato: la diffida del 2 maggio 2018 costituiva il primo atto con lesività immediata, mentre il regolamento del 2007 e la comunicazione del 18 dicembre 2017 non avevano prodotto, nella vicenda, un pregiudizio immediatamente impugnabile; il ricorso originario era quindi tempestivo. Anche il secondo motivo è infondato: il Comune non ha fornito prova della dedotta cessione vietata e, comunque, aveva individuato la ricorrente come fruitrice del demanio e le aveva intimato il pagamento per il rinnovo, circostanza sufficiente a radicare l’interesse a ricorrere. La diffida era fondata sulla scadenza della concessione, non sulla decadenza per cessione a terzi. È stato respinto anche il terzo motivo: la concessione del 1885 risultava perpetua in base al regolamento comunale del 1877, che stabiliva la durata perpetua delle sepolture private, in coerenza con il r.d. n. 448/1892, che ammetteva concessioni a tempo determinato o a perpetuità. La disciplina successiva non ha inciso retroattivamente sulle concessioni già rilasciate. Il Comune avrebbe potuto incidere sul rapporto solo con un provvedimento di secondo grado, nel rispetto delle garanzie procedimentali e delle condizioni applicabili all’autotutela, compreso l’indennizzo previsto per la revoca. Spese compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 55, comma 5, c.p.a.

  il T.a.r. ha rilevato, in limine litis, “l’inutilizzabilità della memoria difensiva depositata dal procuratore di parte intimata alle ore 13.23 del 9 settembre 2018, oltre l’ultimo giorno utile di cui all’art. 55, n. 5, cod. proc. amm”

  Il termine previsto per il deposito della memoria difensiva è stato applicato dal TAR per non utilizzare la memoria tardiva contenente l’eccezione di tardività.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  il Comune di Pescopagano avrebbe potuto incidere sullo stesso solo mediante un provvedimento di secondo grado (annullamento, revoca, decadenza), adottato con il rispetto delle garanzie procedimentali di cui alla legge n. 241 del 1990 e con le modalità previste (soprattutto quanto alla previsione dell’indennizzo economico) dall’art. 21-quinques della medesima legge

  Una concessione cimiteriale perpetua già rilasciata non può essere assoggettata a una disciplina regolamentare successiva che ne comporti la scadenza; l’amministrazione può incidere sul rapporto solo mediante un provvedimento di secondo grado adottato nel rispetto delle garanzie procedimentali e delle condizioni previste per la revoca, incluso l’indennizzo.

• art. 24 regolamento comunale mortuario del 1877

  il quale specificava che “le sepolture private durano in perpetuo come ogni altra proprietà”

  La concessione rilasciata nel 1885 era perpetua perché regolata dalla disposizione comunale vigente al momento del rilascio, che attribuiva alle sepolture private durata perpetua.

• art. 97 r.d. n. 448/1892

  nel prevedere la possibilità per l’Amministrazione comunale di “concedere posti a chi ne faccia domanda per sepolcri individuali o di famiglia”

  La disciplina di polizia mortuaria contemplava la concessione comunale di aree per sepolcri individuali o familiari.

• art. 100 r.d. n. 448/1892

  stabiliva che “il posto per sepolture private potrà essere concesso per tempo determinato o a perpetuità”

  La normativa consentiva espressamente che le concessioni per sepolture private fossero rilasciate anche a perpetuità.

Massime di principio

• I regolamenti contenenti disposizioni generali e astratte, prive di immediata lesività per i destinatari, sono impugnabili unitamente al loro atto applicativo; il termine di impugnazione decorre dall’adozione dell’atto applicativo che produce la concreta lesione.
• La legittimazione e l’interesse a impugnare una diffida di pagamento relativa a una concessione cimiteriale sussistono quando l’amministrazione identifica il destinatario come fruitore del bene demaniale e gli richiede il pagamento per il rinnovo; una dedotta cessione vietata, se non provata e non posta a fondamento della diffida, non esclude tali condizioni dell’azione.
• La natura e la durata di una concessione cimiteriale sono determinate dalla disciplina vigente al momento del rilascio. Una concessione perpetua già costituita non può essere trasformata in temporanea mediante una successiva regolamentazione comunale.
• L’amministrazione può incidere su una concessione cimiteriale perpetua già rilasciata soltanto mediante un provvedimento di secondo grado, nel rispetto delle garanzie procedimentali e dei presupposti previsti per il potere esercitato; in caso di revoca deve essere considerato l’indennizzo previsto dalla legge.

Come è indicizzato