Sentenza n. 3156/2023 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, non più in grado di accudire i tre cani per ragioni economiche e per la perdita dell'abitazione, aveva chiesto al Comune, ai sensi della disciplina regionale, il loro ingresso definitivo nel canile rifugio, dichiarandosi disponibile a contribuire alle spese di mantenimento. Il Comune ha respinto l'istanza ritenendo indisponibili in bilancio le risorse necessarie e qualificando il servizio come non obbligatorio e non programmato. La ricorrente ha dedotto: violazione degli artt. 2 e 4 della l. n. 281/1991, dell'art. 106, comma 1, lett. c), della l.r. Lombardia n. 33/2009 e dell'art. 13, comma 3, lett. b), del regolamento regionale n. 2/2017, sostenendo che il Comune ha l'obbligo di ospitare i cani ceduti definitivamente dal proprietario e non può rifiutarli per ragioni economiche; difetto di motivazione, per l'omessa indicazione del costo presunto del ricovero e dell'incidenza della spesa sul bilancio; violazione dell'art. 10-bis della l. n. 241/1990 per mancata comunicazione dei motivi ostativi; difetto di istruttoria per la mancata acquisizione del parere o dell'apporto del dipartimento di prevenzione veterinaria ai sensi dell'art. 107, comma 10, della l.r. n. 33/2009. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria per le maggiori spese sostenute presso una pensione privata, pari a 300 euro mensili per ciascun cane, rispetto ai 30 euro mensili per cane offerti per il ricovero presso il rifugio comunale. Il Comune ha eccepito la tardività della memoria, la carenza di legittimazione passiva derivante dal successivo trasferimento di residenza della ricorrente e l'inammissibilità per mancata autonoma impugnazione della decisione di non accettare la cessione dei cani.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di tardività: la memoria, depositata venerdì 10 novembre 2023 alle ore 19:45, era tempestiva perché il termine a ritroso scadeva domenica 12 novembre e, per effetto dell'art. 52 c.p.a., era anticipato a sabato 11 novembre; il deposito effettuato entro le ore 24 del venerdì risultava quindi tempestivo. Ha riqualificato l'eccezione relativa al trasferimento di residenza come carenza di legittimazione passiva e l'ha respinta, poiché il procedimento si era svolto e il diniego era stato adottato quando la ricorrente era residente a Misinto; il successivo trasferimento non incide sulla legittimazione dell'ente. Ha inoltre respinto l'eccezione di inammissibilità, ritenendo che il diniego di autorizzazione al ricovero fosse l'unico atto lesivo e che la mancata accettazione della cessione fosse attività giuridica conseguenziale e implicita, non autonomamente impugnabile. Nel merito ha accolto i primi due motivi, esaminati congiuntamente, e ha annullato il diniego. L'art. 106, comma 1, lett. c), della l.r. n. 33/2009 impone ai Comuni di ospitare nei canili rifugio i cani ceduti definitivamente dal proprietario, senza attribuire un potere discrezionale di accettazione subordinato alla recettività e alle caratteristiche della struttura; tale condizione è prevista dalla distinta lett. d) per gli altri animali d'affezione. La disciplina regionale equipara inoltre il ricovero dei cani ceduti definitivamente al ricovero obbligatorio di altri cani sottoposti a specifiche misure di tutela. Il servizio di gestione dei canili comunali è qualificato come servizio pubblico obbligatorio e le sole ragioni di bilancio, peraltro esposte genericamente, non possono giustificare il rifiuto. Il Comune non aveva allegato né accertato il superamento della capienza massima prevista dal regolamento regionale, né altre ragioni sanitarie ostative. Le ulteriori censure sono state assorbite. È stata accolta anche la domanda risarcitoria. Il TAR ha ravvisato l'antigiuridicità della condotta, la colpa del Comune, essendo le ragioni del diniego manifestamente estranee al quadro normativo, e il nesso causale tra il diniego e le maggiori spese sostenute per il ricovero privato. Ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., ha stabilito i criteri per la determinazione del danno: occorre considerare la quota offerta per il rifugio comunale, la quota effettivamente pagata alla pensione privata, il numero degli animali effettivamente ospitati e il periodo di ospitalità. Il Comune deve proporre il pagamento entro sessanta giorni dalla pubblicazione della sentenza; in mancanza di accordo o di adempimento, la somma può essere determinata mediante giudizio di ottemperanza. Il Comune è stato condannato anche al pagamento di 2.000 euro, oltre accessori, spese generali e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• artt. 2 e 4 l. n. 281/1991

  La tutela degli animali d'affezione e la prevenzione del randagismo fondano obblighi pubblici sostenuti dalla fiscalità generale.

• art. 106, comma 1, lett. c), l.r. Lombardia n. 33/2009

  I comuni, singoli o associati, e le comunità montane ospitano nei canili e gattili rifugio: … c) i cani e i gatti ceduti definitivamente dal proprietario e accettati dal comune, con la possibilità di porre a carico del cedente le spese di mantenimento.

  La disposizione impone ai Comuni di ospitare i cani ceduti definitivamente dal proprietario e non attribuisce un potere discrezionale di rifiuto fondato su ragioni economiche; la possibilità di porre le spese a carico del cedente non esclude l'obbligo di ricovero.

• art. 13, comma 1, regolamento regionale Lombardia n. 2/2017

  I rifugi non possono ospitare più di duecento cani.

  Il superamento della capienza massima costituisce una possibile ragione ostativa al ricovero, ma deve essere concretamente allegato e accertato dall'amministrazione.

• art. 13, comma 3, lett. b), regolamento regionale Lombardia n. 2/2017

  La disciplina del ricovero dei cani ceduti definitivamente dal proprietario è equiparata a quella dei ricoveri obbligatori previsti per altre categorie di cani.

• art. 107, comma 10, l.r. Lombardia n. 33/2009

  Gli atti e provvedimenti del sindaco, quando non sono adottati su proposta del dipartimento di prevenzione veterinario, sono adottati sentito il dipartimento stesso.

  L'apporto del dipartimento di prevenzione veterinaria rileva per gli atti sindacali in materia di tutela degli animali, anche in relazione a eventuali ragioni sanitarie ostative.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La ricorrente ha dedotto la violazione dell'obbligo di comunicazione dei motivi ostativi, ma il motivo è stato assorbito in ragione dell'accoglimento delle censure principali.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Il giudice può riqualificare la questione prospettata dalla parte secondo la corretta qualificazione processuale; nel caso concreto la dedotta incompetenza territoriale è stata qualificata come carenza di legittimazione passiva.

• art. 52 c.p.a.

  Quando un termine processuale da computare a ritroso scade in giorno festivo, la scadenza è anticipata al giorno non festivo precedente, con conseguente tempestività del deposito eseguito entro tale termine.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Le memorie difensive devono essere depositate entro il termine libero di trenta giorni dall'udienza di merito, secondo le regole applicabili al computo del termine.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Il giudice può stabilire i criteri in base ai quali l'amministrazione deve proporre il pagamento della somma dovuta a titolo risarcitorio, rimettendo la quantificazione concreta alla fase successiva.

• art. 34, comma 5, c.p.a.

  La condanna risarcitoria può essere pronunciata nei termini e secondo i criteri stabiliti nella motivazione, anche senza liquidazione immediata dell'intero importo.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese di giudizio seguono la soccombenza.

• art. 91 c.p.c.

  La parte soccombente è condannata al rimborso delle spese processuali.

Massime di principio

• La disciplina regionale che impone ai Comuni di ospitare nei canili rifugio i cani ceduti definitivamente dal proprietario configura un obbligo giuridico di presa in carico e non un potere discrezionale di accettazione subordinato a valutazioni economiche o di opportunità.
• Le ragioni di bilancio, ove genericamente dedotte, non possono giustificare il rifiuto del ricovero di cani d'affezione quando la legge qualifica la gestione dei canili comunali come servizio pubblico obbligatorio e non prevede tale ragione come causa ostativa.
• Il Comune può negare il ricovero solo in presenza di specifiche condizioni ostative previste dalla disciplina applicabile, come il superamento della capienza massima o comprovate esigenze sanitarie, che devono essere concretamente accertate e motivate nel provvedimento.
• La legittimazione passiva dell'amministrazione responsabile di un procedimento si determina con riferimento alla situazione esistente al momento dell'adozione dell'atto impugnato; il successivo trasferimento del privato non incide sulla legittimazione dell'ente che era competente in quel momento.
• Quando il diniego di ricovero contiene implicitamente la decisione di non accettare la cessione degli animali, è sufficiente impugnare il diniego quale atto lesivo principale, senza autonoma impugnazione dell'attività conseguenziale implicita.
• In presenza di un provvedimento illegittimo che costringe il privato a sostenere costi di ricovero alternativi, il risarcimento può essere determinato mediante criteri riferiti alla differenza tra la spesa che sarebbe stata sostenuta presso il servizio pubblico e quella effettivamente pagata, considerando numero degli animali e durata dell'ospitalità.

Come è indicizzato