Sentenza n. 293/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aveva installato otto manufatti precari in legno, qualificati come temporary shop, in occasione di una manifestazione stagionale. Dopo l’evento, aveva chiesto l’accertamento di conformità per mantenerli stabilmente. Il Comune aveva negato la sanatoria ritenendo ostativi: la violazione della fascia di rispetto dalla battigia; la non applicabilità dell’art. 4, comma 1, lett. b), della l.r. n. 16/2016, sia perché l’area sarebbe stata interna al centro abitato sia perché i manufatti erano destinati ad attività commerciali e non produttive; la non decisività del parere della Soprintendenza. Erano quindi seguite l’ingiunzione di demolizione e il divieto di prosecuzione dell’attività oggetto di SCIA. In appello la società ha dedotto: l’eccesso dai limiti dell’incarico da parte del verificatore, che avrebbe ricostruito autonomamente il perimetro del centro abitato; l’illegittimità degli atti conseguenziali, sostenendo che il diniego di mantenimento stabile non avrebbe impedito future installazioni stagionali; l’applicabilità della disciplina regionale alle cosiddette zone bianche e la riconducibilità delle attività commerciali alla nozione di attività produttiva.

La decisione

Il CGARS ha respinto l’appello. In via preliminare ha escluso l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la legittimità dell’ingiunzione di demolizione rileva anche rispetto al distinto giudizio sull’acquisizione gratuita delle aree. Il primo motivo è stato respinto: il quesito affidato al verificatore riguardava l’effettiva collocazione dell’area rispetto al centro abitato e non la mera ricerca di un atto formale di perimetrazione. Pertanto il verificatore poteva esaminare l’attendibilità dei documenti, il quadro urbanistico e la realtà dei luoghi, formulando una valutazione tecnico-ricostruttiva senza sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio del potere pianificatorio. Tuttavia, poiché la verificazione aveva natura anche valutativa ed era priva del contraddittorio tipico della CTU, le sue risultanze dovevano essere apprezzate con cautela e non potevano costituire da sole il fondamento esclusivo della decisione. Il secondo motivo è stato respinto per una ragione autonoma e assorbente: nell’ambito urbanistico-edilizio, la nozione di destinazione produttiva dell’art. 4, comma 1, lett. b), l.r. n. 16/2016 deve essere interpretata alla luce del d.P.R. n. 380/2001, in particolare dell’art. 23-ter, che distingue la destinazione produttiva e direzionale da quella commerciale. I temporary shop erano destinati alla vendita di merci e quindi avevano natura commerciale, non riconducibile alla destinazione produttiva prevista dalla disciplina invocata. Inoltre, l’originaria autorizzazione riguardava strutture precarie, installate per un massimo di 120 giorni in occasione di una specifica manifestazione: essa poteva consentire future installazioni temporanee autonome, ma non il mantenimento stabile e continuativo dei manufatti. Il terzo motivo è stato respinto: la decadenza del vincolo preordinato all’esproprio e la conseguente zona bianca non attribuiscono automaticamente una facoltà edificatoria piena, non producono una sanatoria implicita delle opere esistenti e non esonerano dalla verifica della conformità urbanistico-edilizia concreta. Gli atti conseguenziali sono rimasti pertanto validi. Spese del grado integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 4, comma 1, lett. b), l.r. n. 16/2016

  La disposizione non consente il mantenimento stabile dei manufatti nel caso concreto; la nozione di destinazione produttiva deve essere interpretata nel contesto urbanistico-edilizio e non può essere estesa alle attività commerciali in assenza di una previsione regionale derogatoria.

• art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001

  Nella disciplina urbanistico-edilizia distingue la destinazione produttiva e direzionale da quella commerciale; tale distinzione impedisce di qualificare i temporary shop commerciali come attività produttive ai fini dell’applicazione della disciplina regionale invocata.

• art. 36 d.P.R. n. 380/2001

  È la base normativa dell’istanza di accertamento di conformità, ma non consente il mantenimento dei manufatti in assenza della conformità urbanistico-edilizia richiesta.

• art. 15 l.r. n. 78/1976

  Prevede la fascia di rispetto dalla battigia, indicata dal Comune tra le ragioni ostative alla sanatoria; la decisione conferma il diniego anche sulla base dell’autonoma ragione relativa alla destinazione commerciale dei manufatti.

• allegato A, punto A.16, d.P.R. n. 31/2017

  Riguarda l’originaria installazione temporanea dei manufatti per la vendita di merci e per un periodo non superiore a 120 giorni; il titolo temporaneo non legittima la permanenza stabile delle strutture.

• art. 18 l. n. 865/1971

  Richiamato nella documentazione relativa alla perimetrazione del centro abitato esaminata dal verificatore.

• art. 17 l. n. 765/1967

  Richiamato nella documentazione relativa alla perimetrazione del centro abitato; la planimetria collegata è stata ritenuta formalmente non pienamente affidabile.

Massime di principio

• La verificazione può comprendere una valutazione tecnico-ricostruttiva quando il quesito giudiziale riguarda l’effettiva collocazione di un’area rispetto al centro abitato e non la mera reperibilità di un atto formale; tale attività non equivale all’esercizio della potestà pianificatoria, purché resti funzionale alla decisione della controversia e non produca una nuova perimetrazione con efficacia generale.
• Le risultanze di una verificazione che presenti profili ricostruttivi e valutativi, soprattutto in assenza del contraddittorio formalizzato proprio della consulenza tecnica d’ufficio, devono essere apprezzate con particolare cautela e non possono costituire isolatamente il fondamento esclusivo della decisione, ma possono concorrere alla formazione del convincimento insieme agli altri elementi del processo.
• Ai fini dell’interpretazione di una disposizione regionale inserita nella disciplina urbanistico-edilizia, la nozione di destinazione produttiva deve essere ricavata dal relativo contesto normativo e, in particolare, dalla distinzione tra destinazione produttiva e direzionale e destinazione commerciale prevista dall’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001; le attività commerciali non possono essere assimilate a quelle produttive in assenza di un’espressa previsione derogatoria.
• Un’autorizzazione alla realizzazione di manufatti precari per una durata limitata e in connessione con uno specifico evento può consentire future installazioni temporanee autonome, ma non legittima la trasformazione della struttura in un’opera stabile mediante la sua permanenza continuativa oltre il periodo assentito.
• La decadenza di un vincolo preordinato all’esproprio e la conseguente qualificazione dell’area come zona bianca non attribuiscono automaticamente una facoltà edificatoria piena, non determinano una sanatoria implicita delle opere esistenti e non escludono la verifica della loro conformità alla disciplina urbanistico-edilizia applicabile.

Come è indicizzato