Sentenza n. 133/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato dapprima il parere vincolante negativo della Soprintendenza, adottato ai sensi dell’art. 146, comma 5, d.lgs. n. 42/2004, in relazione a un progetto di installazione di un esteso impianto fotovoltaico sulla falda bassa e visibile della copertura di un edificio a corte, nonché di sostituzione dei serramenti. La Soprintendenza aveva ritenuto l’intervento interferente con i caratteri paesaggistici del contesto del Castello di Cusago, evidenziando il rilievo morfologico del manto di copertura e la visibilità dell’impianto dal passaggio coperto e dalla pubblica via. A seguito di un’istanza di riesame, il ricorrente ha lamentato l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto e ha presentato osservazioni. La Soprintendenza ha quindi trasmesso direttamente all’interessato il preavviso, esaminato le osservazioni e adottato un nuovo atto di conferma del diniego. Con motivi aggiunti il ricorrente ha impugnato tale nuovo atto e, in parte qua, la deliberazione della Giunta regionale della Lombardia n. 8/10972 del 30 dicembre 2009, recante la dichiarazione di notevole interesse pubblico delle aree e degli insediamenti rurali e del castello di Cusago. Le censure hanno riguardato: la violazione del contraddittorio procedimentale per mancata comunicazione del preavviso di rigetto; il difetto di motivazione, per non avere la Soprintendenza adeguatamente considerato il degrado della copertura, la limitata visibilità dei pannelli, la loro integrazione nel tetto e l’esigenza di contenimento dei consumi energetici; l’illegittimità della deliberazione regionale, ove interpretata come preclusiva dell’installazione di pannelli fotovoltaici visibili anche solo parzialmente dalle aree pubbliche; infine, la violazione del principio del dissenso costruttivo, per non avere l’Amministrazione indicato soluzioni alternative compatibili con il vincolo.

La decisione

Il TAR ha qualificato il nuovo atto del 13 luglio 2022 come conferma propria, e non come mera conferma impropria, poiché esso è stato preceduto dalla trasmissione del preavviso di rigetto direttamente all’interessato, dalla presentazione delle osservazioni e da una nuova istruttoria e rivalutazione degli interessi. L’atto successivo ha quindi sostituito e assorbito quello originario, determinando l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse. I motivi aggiunti sono stati esaminati nel merito e respinti. La censura relativa al preavviso di rigetto è stata ritenuta infondata perché il preavviso è stato successivamente trasmesso al ricorrente, che ha potuto presentare osservazioni puntualmente esaminate dalla Soprintendenza. Le censure sulla motivazione e sulla valutazione paesaggistica sono state respinte in ragione dell’ampia discrezionalità tecnico-valutativa dell’autorità paesaggistica, sindacabile soltanto per manifesta illogicità, incoerenza, incompletezza o erroneità del criterio tecnico applicato. La valutazione della Soprintendenza circa la visibilità dell’impianto e la sua interferenza con gli elementi caratterizzanti della corte è stata ritenuta coerente e non sostituibile con la diversa valutazione soggettiva del privato. Il degrado preesistente della copertura non esclude la tutela paesaggistica, ma rende anzi necessario evitare ulteriori alterazioni del contesto protetto. È stata inoltre esclusa la necessità di bilanciare l’interesse paesaggistico con l’interesse al contenimento dei consumi energetici: la tutela del paesaggio, avente rilievo costituzionale primario, non può essere attenuata mediante comparazione con altri interessi, anche pubblici, nell’ambito della valutazione di compatibilità paesaggistica. È stata infine respinta la censura sul dissenso costruttivo, poiché, quando l’opera è incompatibile con il vincolo e nessuna delle falde disponibili consente un’installazione compatibile, la Soprintendenza non è tenuta a proporre soluzioni alternative idonee a soddisfare l’interesse privato. Le spese sono state compensate per le peculiarità della vicenda e la risalenza della controversia.

Norme richiamate

• art. 146, comma 5, d.lgs. n. 42/2004

  Il parere della Soprintendenza sulla compatibilità paesaggistica dell’intervento costituisce esercizio della funzione di tutela paesaggistica e, nel caso concreto, ha natura vincolante.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi e la possibilità di presentare osservazioni assicurano il contraddittorio procedimentale; nel caso concreto, la successiva trasmissione del preavviso e l’esame delle osservazioni hanno escluso la lesione della partecipazione.

• art. 9 Cost.

  Il paesaggio è oggetto di tutela costituzionale primaria e tale rilievo orienta l’esercizio e il sindacato sulla funzione paesaggistica.

• D.G.R. Lombardia n. 8/10972 del 30 dicembre 2009

  il recupero degli edifici e manufatti esistenti sia «in generale improntato ad una progettazione rispettosa delle tecniche costruttive, dei caratteri stilistici e dei materiali della tradizione locale»; «l’installazione di impianti o strutture tecniche e di pannelli fotovoltaici e solari termici è ammessa esclusivamente sui prospetti o aree interne, non visibili dagli spazi pubblici»

  Le prescrizioni del vincolo impongono che gli impianti siano collocati in modo da non alterare le caratteristiche architettoniche e morfologiche degli edifici e da minimizzare l’impatto visivo; la Soprintendenza ha ritenuto incompatibile l’intervento collocato sulla falda visibile dell’avanportico.

Massime di principio

• L’atto adottato dall’amministrazione a seguito di un’istanza di riesame, di una nuova istruttoria e dell’esame delle osservazioni dell’interessato è una conferma propria: sostituisce e assorbe l’atto originario, rende improcedibile l’impugnazione di quest’ultimo e deve essere autonomamente impugnato nel nuovo termine decadenziale.
• Il giudizio di compatibilità paesaggistica implica un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa dell’autorità preposta alla tutela; il giudice amministrativo può sindacare la valutazione soltanto per manifesta illogicità, incoerenza, incompletezza, travisamento o erroneità del criterio tecnico applicato, senza sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione in presenza di apprezzamenti tecnici plausibili.
• Nella tutela paesaggistica rilevano anche gli effetti visivi e percettivi delle opere non immediatamente o integralmente percepibili; la valutazione dell’amministrazione sulla visibilità dell’intervento può essere superata solo mediante elementi oggettivi idonei a dimostrarne l’irragionevolezza, non mediante la mera diversa percezione del privato.
• Il degrado o la compromissione preesistente del contesto paesaggistico non legittimano ulteriori alterazioni: al contrario, impongono una particolare attenzione affinché nuove opere non aggravino la compromissione del bene protetto.
• Nell’esercizio della funzione di tutela paesaggistica l’autorità non è tenuta a bilanciare la conservazione del paesaggio con altri interessi, anche pubblici, poiché la tutela paesaggistico-ambientale ha rilievo costituzionale primario e la valutazione di compatibilità paesaggistica è espressione di discrezionalità tecnica, non di comparazione tra interessi eterogenei.
• Quando l’opera progettata è incompatibile con il vincolo paesaggistico e nessuna delle soluzioni esaminate consente di realizzarla senza alterare i caratteri tutelati, non sussiste a carico dell’autorità paesaggistica un obbligo di indicare soluzioni alternative idonee a salvaguardare comunque l’interesse privato.

Come è indicizzato