Sentenza n. 4214/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società concessionaria ha impugnato la sentenza del TAR deducendo tre gruppi di censure. In primo luogo, ha sostenuto che l’art. 5, comma 2, lett. g), dell’atto integrativo della convenzione imponesse soltanto il divieto di intermediazione e di raccolta presso luoghi fisici, senza fondare una responsabilità propria del concessionario per le condotte illecite dell’esercente affiliato. Ha quindi contestato la qualificazione della responsabilità come organizzativa o contrattuale, rilevando che non era stata provata una condotta direttamente imputabile alla società e che, al momento dell’accertamento, non esistevano specifiche prescrizioni di ADM sulle misure di controllo, introdotte soltanto dalla circolare del 18 maggio 2022. In secondo luogo, ha dedotto contraddittorietà, carenza di istruttoria e di motivazione, sostenendo di avere già adottato misure organizzative e che ADM avesse illegittimamente applicato retroattivamente le prescrizioni della circolare successiva. In subordine, ha contestato la proporzionalità della sanzione, sostenendo che l’importo di € 5.000 non tenesse conto della particolare tenuità del fatto e dei criteri di graduazione previsti dall’art. 19, comma 2, lett. g), della convenzione, che avrebbero condotto al minimo di € 1.000. I fatti accertati consistevano nella presenza, presso un punto vendita affiliato, di personal computer collegati al sito del concessionario, di link predisposti per l’accesso al sito di gioco e di un coupon relativo a una scommessa effettuata sul conto di un terzo mediante credenziali nella disponibilità dell’esercente.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Ha ritenuto che l’art. 5, comma 2, lett. g), dell’atto integrativo, letto insieme alla disciplina legislativa del gioco a distanza, imponesse al concessionario non solo il divieto di intermediazione e raccolta presso luoghi fisici, ma anche obblighi positivi di monitoraggio, controllo periodico, auditing e immediata inibizione delle condotte irregolari poste in essere dai soggetti della propria rete commerciale. La violazione è stata qualificata come responsabilità diretta del concessionario per difetto in vigilando e in omittendo, derivante dall’inadempimento di obblighi propri assunti con la convenzione, e non come mera responsabilità oggettiva o per fatto altrui. Il Collegio ha valorizzato il rapporto economico collaborativo tra concessionario ed esercente: poiché il concessionario trae beneficio dall’attività del punto di commercializzazione, su di esso grava un obbligo di vigilanza più intenso. La società non ha dimostrato di avere predisposto, prima dell’accertamento, procedure preventive effettive di controllo; la risoluzione del contratto e le verifiche investigative successive alla contestazione non erano idonee a escludere l’inadempimento precedente. La circolare ADM del 18 maggio 2022 non è stata ritenuta fonte di nuovi obblighi né applicata retroattivamente, ma atto ricognitivo di condotte di buon senso già necessarie per adempiere agli obblighi normativi e convenzionali. È stata infine ritenuta proporzionata e ragionevole la sanzione di € 5.000, collocata in una forbice convenzionale da € 1.000 a € 50.000, tenuto conto della negligenza organizzativa e della reiterazione delle violazioni, risultante dalle plurime giocate. La società appellante è stata condannata al pagamento delle spese del grado, liquidate in € 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 24, commi 11 e 17, lett. g), l. 7 luglio 2009, n. 88

  “La sottoscrizione della domanda di concessione [...] implica altresì l'assunzione [...] dell'obbligo [...] di svolgimento dell'eventuale attività di commercializzazione esclusivamente mediante il canale prescelto”

  La disciplina impone la separazione tra raccolta a distanza e raccolta tramite rete fisica e vieta al concessionario di consentire o tollerare modalità di commercializzazione diverse dal canale prescelto.

• art. 2, comma 2-bis, d.l. 25 marzo 2010, n. 40, convertito dalla l. 22 maggio 2010, n. 73

  Richiamato quale parte della disciplina settoriale volta a contrastare l’intermediazione e la raccolta irregolare del gioco a distanza.

• art. 5, comma 2, lett. g), atto integrativo della convenzione di concessione

  Impone lo svolgimento dell’eventuale commercializzazione esclusivamente mediante il canale prescelto, vieta l’intermediazione e la raccolta presso luoghi fisici e comporta obblighi di vigilanza, controllo e inibizione delle irregolarità nella rete commerciale.

• art. 19, comma 2, lett. g), atto integrativo della convenzione di concessione

  “per ogni irregolarità riscontrata, in relazione alla gravità ed alla reiterazione della stessa”

  Prevede una sanzione convenzionale da € 1.000 a € 50.000, graduabile in relazione alla gravità e alla reiterazione; l’importo di € 5.000 è stato ritenuto proporzionato alle violazioni plurime e alla negligenza organizzativa.

• art. 91 Cost.

  Richiamato dall’appellante, ma non posto a fondamento dell’accoglimento di alcuna censura.

• art. 88 TULPS

  Richiamato nell’atto di contestazione per l’accertamento dell’attività di raccolta di giocate presso il punto affiliato.

• l. 24 novembre 1981, n. 689

  Richiamata per affermare che l’obbligo di vigilanza e la responsabilità per omissione dei controlli rilevano anche quando la violazione conduce all’irrogazione di una sanzione amministrativa.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiama l’art. 91 c.p.c. ai fini della condanna alle spese secondo il principio della soccombenza.

• art. 91 c.p.c.

  Fondamento della condanna della società appellante alla rifusione delle spese del grado di appello.

Massime di principio

• Il concessionario della raccolta a distanza di giochi pubblici, che opera mediante una rete di esercizi commerciali affiliati, è responsabile direttamente per l’inadempimento dei propri obblighi convenzionali di organizzazione, vigilanza e controllo quando ometta di prevenire o reprimere la raccolta fisica o l’intermediazione del gioco da parte degli esercenti collegati alla propria rete.
• L’obbligo di vigilanza è più intenso quando tra controllante e controllato intercorre un rapporto economico collaborativo dal quale il controllante trae beneficio: in tale situazione il concessionario deve verificare l’affidabilità dell’esercente, effettuare controlli periodici e inibire tempestivamente le irregolarità.
• Una circolare amministrativa successiva che individua misure di controllo coerenti con obblighi normativi e convenzionali già esistenti ha natura ricognitiva e non introduce nuovi obblighi; il suo richiamo in un provvedimento sanzionatorio non comporta applicazione retroattiva, se la contestazione si fonda sugli obblighi già vigenti.
• La mancata predisposizione di procedure preventive effettive non è neutralizzata dalla risoluzione del rapporto commerciale o dall’attivazione di verifiche investigative successive all’accertamento dell’illecito, trattandosi di condotte posteriori alla violazione.
• È proporzionata la sanzione convenzionale collocata ben al di sotto del massimo edittale quando la sua quantificazione sia motivata dalla negligenza organizzativa del concessionario e dalla reiterazione delle violazioni accertate.

Come è indicizzato