Sentenza n. 6845/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società assegnataria aveva impugnato la deliberazione della Giunta comunale e la successiva nota con cui il Comune le aveva richiesto il pagamento di un conguaglio relativo ai maggiori costi sostenuti per l'acquisizione delle aree comprese nel piano degli insediamenti produttivi. In primo grado aveva sostenuto che il principio del pareggio economico consentisse di imputare a ciascun assegnatario soltanto i maggiori costi relativi al proprio lotto; che l'articolo 16 del regolamento comunale riferisse il rimborso al solo suolo assegnato; che il lotto, essendo stato ceduto volontariamente al Comune e poi riassegnato alla società, non fosse stato interessato da esproprio o da controversie; che la clausola convenzionale relativa agli oneri aggiuntivi dovesse essere interpretata restrittivamente, oppure dichiarata illegittima o nulla; che il Comune non avesse informato la società dei contenziosi e avesse aggravato colposamente i costi; e che parte dei crediti fosse prescritta. Il TAR aveva accolto il ricorso. Il Comune ha proposto appello deducendo: l'inammissibilità del ricorso originario per asserita carenza di lesività degli atti; l'irricevibilità per tardiva impugnazione della deliberazione, decorrendo il termine dalla pubblicazione e non dalla comunicazione individuale; e, nel merito, l'erroneità della decisione sull'imputazione pro quota dei maggiori oneri, sull'interpretazione della convenzione e sulla prescrizione. La società ha resistito e riproposto le censure non esaminate o respinte in primo grado.

La decisione

L'appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha ritenuto lesivi gli atti impugnati: la deliberazione della Giunta aveva già accertato l'ammontare complessivo dei maggiori oneri, stabilito il criterio di riparto, individuato la quota dovuta dalla società e disciplinato il recupero, lasciando agli uffici una mera attività esecutiva. La nota successiva, pur recando la comunicazione di avvio e consentendo la presentazione di memorie, si inseriva in una determinazione sostanzialmente definitiva. È stata respinta anche l'eccezione di tardività: per i soggetti direttamente contemplati dall'atto o direttamente incisi dai suoi effetti, il termine decorre dalla notificazione o comunicazione individuale e non dalla pubblicazione all'albo pretorio. Nel merito, il Collegio ha interpretato l'articolo 35, comma 12, della legge n. 865 del 1971 nel senso che il principio di perfetto pareggio economico impone la copertura complessiva dei costi sostenuti dal Comune per l'acquisizione delle aree comprese nel piano. Pertanto, i maggiori oneri definitivamente determinati ed effettivamente sostenuti per aree del medesimo PIP possono essere ripartiti pro quota tra tutti gli assegnatari, anche se riferiti a lotti diversi da quello assegnato al singolo operatore. La clausola dell'articolo 4 della convenzione, che menzionava gli oneri aggiuntivi derivanti da sentenze di rideterminazione dell'indennità di espropriazione dei suoli ricadenti nel PIP, è stata ritenuta compatibile con tale disciplina e interpretabile nel senso della partecipazione pro quota ai costi dell'intero piano. La cessione volontaria del lotto n. 119 non rendeva priva di effetto la clausola, poiché, se riferita soltanto a quel lotto, essa sarebbe stata inapplicabile. Non sussisteva quindi nullità per contrasto con norme imperative. È stata esclusa la prescrizione: il diritto al conguaglio diviene esercitabile quando sia definitivamente accertato il costo complessivo di acquisizione delle aree del piano, e nel caso concreto l'ultima controversia era stata definita nel 2015, mentre la richiesta di pagamento risaliva al 2018. Sono state inoltre respinte le censure riproposte dalla società: il Comune aveva comunicato nel 2004 l'esistenza dei contenziosi; le contestazioni sulla negligenza difensiva erano generiche e non provavano una condotta colposa; non era fondata la prescrizione degli oneri anteriori al 1° ottobre 2008. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità e peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla legge

  Per i soggetti direttamente contemplati dall'atto o direttamente incisi dai suoi effetti, il termine di impugnazione decorre dalla notificazione o comunicazione individuale; la pubblicazione non è sufficiente.

• art. 27, comma 4, l. 865/1971

  Ai piani per gli insediamenti produttivi si applicano, per quanto non diversamente disposto, le norme in materia di acquisizione delle aree per l'edilizia economica e popolare.

• art. 35, commi 8 e 12, l. 865/1971

  I corrispettivi della concessione in superficie, di cui all’ottavo comma, lettera a), ed i prezzi delle aree cedute in proprietà devono, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal comune o dal consorzio per l’acquisizione delle aree comprese in ciascun piano approvato

  La norma, avente natura imperativa, esprime il principio di perfetto pareggio o neutralità finanziaria: i costi complessivi di acquisizione delle aree del piano devono essere recuperati dagli assegnatari. I maggiori costi definitivamente accertati ed effettivamente sostenuti possono essere ripartiti pro quota tra tutti gli assegnatari del medesimo piano.

• art. 1367 c.c.

  Nel dubbio, le singole clausole devono interpretarsi nel senso in cui possono avere qualche effetto, anziché in quello secondo cui non ne avrebbero alcuno

  La clausola convenzionale relativa agli oneri aggiuntivi deve essere interpretata in modo da conservarne l'effetto utile; pertanto, il riferimento ai suoli ricadenti nel PIP comprende l'insieme delle aree del piano e non soltanto il lotto assegnato.

• art. 2935 c.c.

  La prescrizione decorre dal momento in cui il diritto può essere fatto valere; per il conguaglio, tale momento coincide con la definitiva determinazione del costo complessivo di acquisizione delle aree del piano.

• art. 97 Cost.

  Il riferimento ai principi di imparzialità e buon andamento conferma che il calcolo del conguaglio deve essere effettuato quando l'Amministrazione conosca in modo definitivo e puntuale la spesa complessiva del piano.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Le domande e censure assorbite in primo grado devono essere espressamente riproposte in appello; la mera richiesta di interpretare una clausola in senso conforme alla tesi già accolta non equivale a una puntuale riproposizione della domanda subordinata di annullamento o nullità.

Massime di principio

• In applicazione dell'art. 35, commi 8 e 12, della legge n. 865 del 1971, il principio di perfetto pareggio economico impone che i corrispettivi complessivamente dovuti dagli assegnatari coprano tutti i costi definitivamente determinati ed effettivamente sostenuti dal Comune per l'acquisizione delle aree comprese nel medesimo piano per gli insediamenti produttivi.
• I maggiori oneri di acquisizione relativi a singoli lotti di un piano per gli insediamenti produttivi possono essere ripartiti pro quota tra tutti gli assegnatari del piano, purché riguardino aree comprese nel medesimo piano e siano definitivamente accertati ed effettivamente sostenuti; non è necessario imputarli esclusivamente all'assegnatario del lotto cui il singolo costo si riferisce.
• Una clausola convenzionale che obbliga l'assegnatario a rimborsare gli oneri aggiuntivi derivanti da sentenze di rideterminazione dell'indennità di espropriazione dei suoli ricadenti nel piano deve essere interpretata, secondo il principio di conservazione degli atti giuridici, come riferita ai maggiori costi dell'insieme delle aree comprese nel piano, quando una diversa interpretazione la renderebbe priva di concreta applicazione.
• Per i soggetti direttamente contemplati da un provvedimento amministrativo o direttamente incisi dai suoi effetti, il termine decadenziale per l'impugnazione decorre dalla notificazione o comunicazione individuale, anche quando l'atto sia soggetto a pubblicazione necessaria; la pubblicazione non determina, per tali soggetti, una presunzione legale di conoscenza.
• Il diritto del Comune al conguaglio dei maggiori oneri di acquisizione delle aree di un piano diviene esercitabile, e la prescrizione inizia a decorrere, quando sia definitivamente accertato il costo complessivo dell'acquisizione, normalmente con la definizione dell'ultima controversia espropriativa rilevante per il piano.

Come è indicizzato