Cassazione Civile, Ordinanza n. 19196/2025 del 12/07/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da un atto di sottomissione del 25 febbraio 2005, sottoscritto nell’ambito della gestione dell’emergenza rifiuti in Campania e di una concessione per costruzione e gestione di impianti di smaltimento. Secondo la P.A., la società concessionaria si era obbligata a rinunciare al 21% della tariffa di smaltimento dei rifiuti, riversandolo al Commissario delegato; la domanda proposta mirava quindi alla restituzione di tale differenza tariffaria e, più in generale, all’adempimento dell’obbligazione assunta. Il Tribunale di Napoli aveva declinato la giurisdizione in favore del TAR. Nel giudizio riassunto, il TAR ha ritenuto la lite rientrante nella giurisdizione esclusiva in materia di gestione del ciclo dei rifiuti e ha accolto la domanda. In appello, la società ha censurato anche la statuizione sulla giurisdizione, sostenendo che si trattasse di un rapporto paritetico e patrimoniale, estraneo a poteri autoritativi. Il Consiglio di Stato ha quindi sollevato conflitto negativo di giurisdizione dinanzi alle Sezioni Unite, chiedendo di stabilire se la causa spettasse al giudice ordinario o al giudice amministrativo.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno accolto il regolamento sotto il profilo del riparto di giurisdizione, confermando che la controversia appartiene al giudice ordinario. La Corte ha ritenuto ammissibile il conflitto negativo sollevato in appello, poiché l’eccezione di difetto di giurisdizione era stata tempestivamente proposta sin dalla costituzione in primo grado e riproposta tempestivamente in appello. Nel merito del riparto, ha qualificato la domanda come volta a far valere un mero diritto patrimoniale derivante da un atto d’obbligo di natura paritetica, inserito in una fattispecie di project financing/concessione di costruzione e gestione di impianti di smaltimento rifiuti. Ha escluso che il solo riferimento alla materia dei rifiuti o al quadro emergenziale bastasse a radicare la giurisdizione esclusiva amministrativa, mancando una contestazione sull’esercizio di poteri autoritativi. La sentenza del TAR è stata quindi cassata e dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario; le spese sono state rimesse al giudice di merito.

Norme richiamate

• art. 11, terzo comma, cod. proc. amm.

  prima udienza fissata per la trattazione del merito

  il Consiglio di Stato può sollevare d’ufficio il conflitto negativo di giurisdizione nel giudizio riassunto, purché l’eccezione sia stata tempestivamente proposta e il rilievo avvenga alla prima udienza utile.

• art. 133, primo comma, lett. p), cod. proc. amm.

  la giurisdizione esclusiva nella materia della gestione del ciclo dei rifiuti non discende dalla mera inerenza della lite alla materia, ma richiede che la controversia investa l’esercizio di poteri pubblici.

• art. 103, primo comma, Cost.

  la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo è possibile solo in materie particolari e in relazione a situazioni soggettive in cui la P.A. agisca come autorità; non è una attribuzione generale e incondizionata basata sul solo oggetto della controversia.

• art. 191 d.lgs. n. 152 del 2006

  anche quando l’affidamento del servizio avvenga in un contesto di ordinanze contingibili e urgenti in materia ambientale, le controversie sul corrispettivo e sull’esecuzione del rapporto privatistico restano devolute al giudice ordinario, se non viene in discussione la legittimità del potere emergenziale.

Massime di principio

• Le controversie relative all’adempimento di obbligazioni patrimoniali assunte da una società privata nei confronti della pubblica amministrazione, quando derivino da un atto paritetico e non implichino l’esercizio di poteri autoritativi, appartengono alla giurisdizione ordinaria.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non si radica per la sola appartenenza della lite a una materia elencata nell’art. 133 c.p.a., né per la mera partecipazione della P.A. al giudizio: occorre che la controversia investa modalità di esercizio del potere pubblico.
• In presenza di rapporti convenzionali o concessori già perfezionati, le liti sulla fase esecutiva e sui diritti patrimoniali conseguenti rientrano di regola nel giudice ordinario, salvo che sia necessario sindacare direttamente o indirettamente atti autoritativi a monte.
• Il criterio del petitum sostanziale impone di guardare alla natura della situazione soggettiva dedotta in giudizio: se la domanda mira a una prestazione pecuniaria fondata su obblighi contrattuali o paritetici, la controversia è di regola civilistica anche se inserita in un contesto pubblicistico o emergenziale.

Come è indicizzato