Sentenza n. 7739/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Consorzio ha appellato la sentenza del TAR Liguria n. 440/2026, che aveva respinto le censure contro la revisione del corrispettivo e dichiarato inammissibile la contestazione della clausola revisionale del capitolato. Con il primo motivo ha sostenuto che l’aumento dovesse essere calcolato cumulando le variazioni FOI registrate nei mesi di dicembre dal 2022 al 2025, per complessivi 2,8% e un canone annuo di euro 713.824,37, anziché limitarsi all’1,4% riferito ai dodici mesi anteriori all’istanza del 31 luglio 2025. Ha inoltre denunciato difetto di motivazione, sostenendo che il periodo e il calcolo sarebbero stati esplicitati soltanto nelle difese regionali. Con il secondo motivo ha chiesto il riconoscimento di euro 241.270,75 per maggiori costi della manodopera derivanti dai rinnovi del CCNL Multiservizi del 2021 e del 2025, deducendo che l’incremento sarebbe stato eccezionale e imprevedibile, avrebbe alterato l’equilibrio contrattuale e avrebbe richiesto un’istruttoria sull’incidenza economica. Ha contestato che le clausole di gara comportassero l’assunzione dell’intero rischio dei rinnovi e ha invocato l’art. 106, comma 1, lett. c), del d.lgs. 50/2016 e il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale. In via subordinata, con il terzo motivo ha contestato la declaratoria d’inammissibilità per acquiescenza della censura contro l’art. 5 del capitolato: ha sostenuto che la clausola, parametrata al solo indice FOI, fosse inadeguata per un servizio in cui la manodopera rappresentava circa il 90% dei costi e che la lesione fosse divenuta attuale solo in sede applicativa. Ha chiesto l’annullamento degli atti, la rideterminazione del canone e il riconoscimento dei maggiori oneri, oppure il riesame dell’istanza.

La decisione

L’appello è respinto. Il primo motivo è infondato: l’art. 5 del capitolato collega il calcolo ai dodici mesi anteriori all’applicazione della rivalutazione, attivata su richiesta dell’appaltatore, ed esclude espressamente gli adeguamenti retroattivi rispetto all’istanza. La previsione secondo cui la revisione opera dopo il secondo anno individua da quando può essere richiesta, ma non autorizza il cumulo degli incrementi anteriori. La determinazione regionale era vincolata dai parametri della clausola; anche un’eventuale insufficiente esplicitazione analitica del calcolo non ne comporta l’annullabilità, perché il contenuto non avrebbe potuto essere diverso. Il secondo motivo è infondato: il meccanismo di gara riconosceva la revisione in base al FOI, senza attribuire autonoma rilevanza ai rinnovi del CCNL. L’art. 106, comma 1, lett. c), del d.lgs. 50/2016 richiede circostanze impreviste e imprevedibili; l’art. 9 del d.lgs. 36/2023 non si applica ratione temporis e, comunque, contempla sopravvenienze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea e idonee ad alterare significativamente l’equilibrio. I rinnovi periodici dei contratti collettivi e gli aumenti retributivi sono normalmente prevedibili; inoltre, sulla base dei dati allegati dal Consorzio, l’incremento del costo orario da euro 15,85 a euro 18,16 tra il 2013 e il 2025, pari a circa il 14,6% in dodici anni, rientra nella normale alea economica e non dimostra una sopravvenienza eccezionale. Il terzo motivo è respinto, correggendo la motivazione del TAR: la censura contro la struttura della clausola non era inammissibile per acquiescenza, ma tardiva. L’inadeguatezza prospettata era percepibile dalla pubblicazione della gara e, incidendo secondo l’appellante sulla valutazione della convenienza economica dell’offerta, la clausola doveva essere impugnata immediatamente. La sentenza di primo grado è quindi confermata nel dispositivo, con parziale correzione della motivazione sul terzo motivo. Il Consorzio è condannato a rifondere alla Regione Liguria le spese, liquidate in euro 6.000 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 5 del capitolato

  La previsione che esclude espressamente qualsiasi adeguamento retroattivo rispetto alla data dell’istanza impedisce, inoltre, di cumulare le variazioni dell’indice maturate nelle annualità precedenti alla richiesta, come invece preteso dall’appellante.

  La revisione va calcolata sulle variazioni FOI dei dodici mesi precedenti all’applicazione attivata dall’istanza; la clausola esclude il recupero retroattivo degli incrementi maturati prima della richiesta.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Anche a voler ravvisare una carenza nell’esplicitazione analitica delle operazioni compiute, trova dunque applicazione la regola secondo cui il provvedimento non è annullabile quando sia evidente che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello concretamente adottato, non residuando in capo all’Amministrazione alcun margine di apprezzamento in ordine né all’indice da utilizzare né all’arco temporale da considerare.

  Un difetto di esplicitazione del calcolo non determina l’annullabilità quando l’atto è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. 50/2016

  L’art. 106, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 50 del 2016 consente, infatti, la modifica del contratto in corso di esecuzione soltanto quando la necessità della variazione sia determinata da «circostanze impreviste e imprevedibili per l’amministrazione aggiudicatrice o per l’ente aggiudicatore».

  La modifica del contratto in corso di esecuzione ai sensi della disposizione richiede che la variazione sia necessaria per circostanze impreviste e imprevedibili per l’amministrazione.

• art. 9 d.lgs. 36/2023

  L’art. 9 del d.lgs. n. 36 del 2023, d’altra parte, oltre a non essere applicabile ratione temporis al rapporto in esame, subordina la rinegoziazione al sopravvenire di «circostanze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea, all’ordinaria fluttuazione economica e al rischio di mercato e tali da alterare in maniera rilevante l’equilibrio originario del contratto».

  La disposizione non regola retroattivamente il rapporto in esame e subordina la rinegoziazione a sopravvenienze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea e capaci di alterare in modo rilevante l’equilibrio originario.

• art. 120 c.p.a.

  Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, infatti, l’onere d’immediata impugnazione si estende alle disposizioni della lex specialis abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo della convenienza tecnica ed economica della partecipazione, nonché alle condizioni negoziali che rendano il rapporto eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 26 aprile 2018, n. 4).

  La clausola di gara che, per la sua asserita inadeguatezza, impedisce di valutare la convenienza economica della partecipazione deve essere impugnata immediatamente, nel termine decorrente dalla pubblicazione del bando.

Massime di principio

• Quando la lex specialis subordina la revisione dei prezzi a un’istanza dell’appaltatore, individua il periodo di calcolo nei dodici mesi precedenti all’applicazione e vieta gli adeguamenti retroattivi, la revisione non consente di cumulare gli incrementi maturati negli anni anteriori alla richiesta. La soglia temporale dopo la quale la revisione può essere domandata non modifica il periodo di riferimento né deroga al divieto di retroattività.
• Il difetto di esplicitazione analitica delle operazioni di calcolo non comporta l’annullamento di un provvedimento vincolato quando parametri e periodo sono predeterminati e risulta evidente che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.
• I rinnovi periodici dei contratti collettivi e i conseguenti adeguamenti retributivi sono, di regola, evenienze fisiologiche e prevedibili, da considerare nella formulazione dell’offerta; non integrano da soli circostanze impreviste e imprevedibili o sopravvenienze straordinarie estranee alla normale alea. L’eccezionalità dell’incremento deve essere dimostrata concretamente, e non si desume dalla sola incidenza del costo del lavoro sul contratto.
• La clausola della lex specialis che si assume strutturalmente inidonea a consentire una valutazione consapevole della convenienza tecnica o economica dell’offerta deve essere impugnata immediatamente dalla pubblicazione del bando; non è consentito attendere la fase esecutiva per contestarla dopo aver partecipato alla gara.

Come è indicizzato