Cassazione Civile, Ordinanza n. 24238/2025 del 30/08/2025

Esito

La controversia

Il procedimento trae origine da una sanzione amministrativa pecuniaria di euro 300.000 irrogata dalla Consob nei confronti di un soggetto che aveva ricoperto il ruolo di amministratore delegato e poi di direttore generale di una banca, per plurime violazioni della disciplina sui servizi di investimento e sulla trasparenza nei confronti della clientela e del mercato: in sintesi, carenze organizzative e procedurali nella valutazione di adeguatezza delle operazioni, irregolarità nei trasferimenti di azioni tra privati e nei finanziamenti per l’acquisto di azioni proprie, gestione non corretta degli ordini dei clienti, inadeguate procedure di pricing delle azioni di propria emissione e informazioni non veritiere rese nell’ambito di un aumento di capitale. La Corte d’appello aveva rigettato l’opposizione alla sanzione. Con il ricorso per cassazione il sanzionato ha dedotto tre censure: primo, motivazione apparente e violazione dell’art. 190 T.U.F. e dell’art. 49 CDFUE, sostenendo che la sanzione dovesse essere qualificata come sostanzialmente penale e che, quindi, dovesse trovare applicazione retroattiva la disciplina più favorevole introdotta dal d.lgs. n. 72/2015; ha anche chiesto rinvio pregiudiziale alla CGUE. Secondo, violazione delle norme che regolano il procedimento sanzionatorio Consob e del termine per la sua conclusione, assumendo che l’art. 4 del regolamento Consob applicabile imponesse un termine perentorio, superato nel caso concreto. Terzo, difetto di motivazione sulla quantificazione della sanzione, ritenuta non adeguatamente giustificata e non rapportata ai periodi e alle singole violazioni contestate.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondati tutti e tre i motivi. Sul primo ha escluso la nullità per motivazione apparente, rilevando che la Corte d’appello aveva chiaramente espresso le ragioni del rigetto, e ha confermato il consolidato orientamento secondo cui le sanzioni ex art. 190 T.U.F. non hanno natura sostanzialmente penale, non sono equiparabili alle sanzioni per manipolazione del mercato e non impongono né la disapplicazione del regime intertemporale del d.lgs. n. 72/2015 né il rinvio pregiudiziale alla CGUE. Sul secondo ha ribadito che il termine previsto dal regolamento Consob ha funzione meramente acceleratoria/ordinatoria e non perentoria, non essendo idoneo a rendere illegittima la sanzione né a introdurre una disciplina diversa da quella della legge n. 689/1981; inoltre i vizi procedimentali non rilevano nei limiti indicati dall’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. Sul terzo ha affermato che la quantificazione della sanzione rientra nella discrezionalità vincolata del giudice di merito entro i limiti edittali, e che la motivazione era sufficiente, avendo valorizzato il ruolo incisivo e centrale del ricorrente nelle condotte illecite e la loro finalizzazione al rafforzamento patrimoniale della banca a discapito della clientela. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna del ricorrente alle spese e all’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 195 d.lgs. n. 58 del 1998

  disciplina il procedimento sanzionatorio CONSOB richiamato per l’irrogazione della sanzione amministrativa.

• art. 190 T.U.F.

  la Corte ribadisce la natura amministrativa, non sostanzialmente penale, della sanzione prevista da questa norma.

• art. 190-bis T.U.F.

  richiamato in relazione alle modifiche introdotte dal d.lgs. n. 72/2015 e alla loro non applicabilità retroattiva al caso.

• art. 191 T.U.F.

  richiamato come norma modificata dal d.lgs. n. 72/2015; la Corte esclude effetti retroattivi favorevoli nel caso concreto.

• art. 21 T.U.F.

  norma sostanziale violata secondo l’addebito amministrativo originario.

• art. 15 del Regolamento congiunto Banca d'Italia-Consob del 29/10/2007

  richiamato quale parametro organizzativo e comportamentale la cui violazione era contestata.

• art. 39 del Regolamento Consob n. 16190 del 29/10/2007

  richiamato tra le disposizioni violate in materia di adeguatezza delle operazioni.

• art. 40 del Regolamento Consob n. 16190 del 29/10/2007

  richiamato tra le disposizioni violate in materia di adeguatezza delle operazioni.

• art. 49 del Regolamento Consob n. 16190 del 29/10/2007

  richiamato tra le disposizioni violate in materia di gestione degli ordini dei clienti.

• art. 8 T.U.F.

  richiamato con riferimento alla vigilanza informativa della Consob e alle informazioni rese sull’aumento di capitale.

• art. 6, comma 2, d.lgs. n. 72 del 2015

  la Corte esclude che la disposizione imponga l’applicazione retroattiva delle modifiche favorevoli alle sanzioni ex art. 190 T.U.F.

• art. 49 CDFUE

  invocato dal ricorrente per sostenere l’applicazione del principio di retroattività della lex mitior; la Corte ne esclude l’utilizzo nel senso preteso.

• art. 267 TFUE

  richiamato nella richiesta di rinvio pregiudiziale alla CGUE, che la Corte ritiene non necessario.

• art. 3 Cost.

  richiamato in relazione al vaglio di ragionevolezza delle deroghe alla retroattività della legge più favorevole.

• art. 117, primo comma, Cost.

  richiamato nel ragionamento sulla compatibilità convenzionale delle norme sanzionatorie.

• art. 6 CEDU

  richiamato dal ricorrente; la Corte esclude che le sanzioni ex art. 190 T.U.F. pongano problemi assimilabili a quelli delle sanzioni penali.

• art. 7 CEDU

  richiamato nel quadro dei principi convenzionali sulla retroattività della lex mitior.

• art. 15, comma 1, Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici

  richiamato come fonte internazionale del principio di retroattività della legge più favorevole.

• art. 24 legge n. 262 del 2005

  richiamato quale base della regolamentazione dei procedimenti sanzionatori delle autorità di vigilanza; non attribuisce un termine perentorio finale.

• art. 4 del Regolamento Generale sui procedimenti sanzionatori della Consob

  la Corte lo considera meramente acceleratorio e ordinatorio, non perentorio, e non idoneo a estinguere o invalidare la sanzione.

• art. 3, comma 2, T.U.F.

  richiamato dal ricorrente come base per la disciplina regolamentare dei termini procedimentali.

• art. 11 della legge n. 689 del 1981

  richiamato quale criterio di commisurazione della sanzione amministrativa in rapporto alla gravità del fatto.

• art. 1 legge n. 689 del 1981

  richiamato nel quadro della disciplina generale degli illeciti amministrativi e della questione della lex mitior.

• art. 21-octies, comma 2, legge n. 241 del 1990

  richiamato per affermare la non rilevanza di taluni vizi procedimentali nel procedimento sanzionatorio, data la natura vincolata del provvedimento.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115 del 2002

  richiamato per il raddoppio del contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Le sanzioni amministrative pecuniarie previste dall’art. 190 T.U.F. non sono equiparabili, per struttura, severità e finalità, alle sanzioni penali o alle sanzioni per manipolazione del mercato; pertanto non si applica automaticamente il regime di favor rei proprio della materia penale, né si impone un rinvio pregiudiziale alla CGUE su tale presupposto.
• Il vizio di motivazione censurabile in cassazione è solo quello che si traduce in mancanza assoluta, motivazione apparente, contrasto irriducibile o motivazione obiettivamente incomprensibile; non è deducibile il semplice difetto di sufficienza o di maggiore approfondimento argomentativo.
• Nei procedimenti sanzionatori CONSOB, il termine previsto dal regolamento interno per la conclusione del procedimento ha funzione sollecitatoria e ordinatoria, non perentoria, e la sua violazione non determina di per sé l’illegittimità o l’estinzione della sanzione.
• In materia di sanzioni amministrative finanziarie, il giudice di merito deve verificare la sussistenza dei presupposti legali e la congruità della sanzione entro i limiti edittali, senza essere tenuto a una specifica e analitica esposizione dei criteri di quantificazione, purché la motivazione mostri di aver considerato i parametri di gravità del fatto e di ruolo dell’agente.
• La qualificazione della sanzione come amministrativa o penale va compiuta in base a criteri sostanziali, ma la mera afflittività economica non è sufficiente, in sé, a trasformare automaticamente la sanzione amministrativa in sanzione penale.
• I vizi del procedimento amministrativo sanzionatorio non sono necessariamente rilevanti quando il provvedimento è vincolato e il suo contenuto non sarebbe potuto mutare, secondo il limite dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990.

Come è indicizzato