Sentenza n. 3346/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

RFI aveva impugnato in primo grado la nota della Soprintendenza di Bari e il successivo parere della Soprintendenza speciale per il PNRR, adottati nell’ambito della verifica dell’attuazione delle prescrizioni relative al progetto ferroviario Nodo di Bari – Bari Sud. Gli atti affermavano che il trullo individuato nell’area interessata dall’esproprio, nonché qualsiasi bene con analoghi requisiti destinato a entrare nel patrimonio di RFI, sarebbe stato assoggettato alla tutela prevista dagli artt. 10 e 12 del d.lgs. 42/2004, con necessità di verifica dell’interesse culturale e di autorizzazione per gli interventi. RFI aveva dedotto la violazione degli artt. 10 e 12 del d.lgs. 42/2004, sostenendo che i beni originariamente privati non potessero essere sottoposti automaticamente al regime previsto per i beni appartenenti a soggetti pubblici o assimilati e che RFI fosse un’impresa pubblica, non un organismo di diritto pubblico né una persona giuridica privata senza fine di lucro. Aveva inoltre dedotto il contrasto degli atti con la localizzazione dell’opera e con la dichiarazione di pubblica utilità già approvate. Il TAR aveva respinto l’eccezione ministeriale di difetto di interesse e accolto il ricorso, annullando gli atti in parte qua. Il Ministero della cultura ha appellato la sentenza, sostenendo: il difetto di interesse per la natura endoprocedimentale, favorevole e non immediatamente lesiva degli atti; l’applicabilità degli artt. 10 e 12 anche ai beni originariamente privati destinati a divenire pubblici per effetto dell’esproprio; la rilevanza culturale della tipologia del trullo e l’esigenza di tutela anticipata; la natura meramente ricognitiva degli atti; nonché l’assimilabilità di RFI a un organismo di diritto pubblico.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto infondata l’eccezione di difetto di interesse, perché la nota della Soprintendenza di Bari aveva natura provvedimentale e portata direttamente lesiva: imponeva obblighi procedimentali e sostanziali, tra cui l’attivazione della verifica dell’interesse culturale e il conseguimento dell’autorizzazione prevista dall’art. 21 del d.lgs. 42/2004. Gli effetti erano pertanto attuali e concreti, incidendo immediatamente sulla progettazione e realizzazione dell’infrastruttura. Nel merito, il Collegio ha escluso che l’esercizio di poteri espropriativi trasformi RFI in una pubblica amministrazione, poiché tali poteri possono essere attribuiti anche a privati o concessionari. Ha distinto il regime degli artt. 10 e 12 del d.lgs. 42/2004, relativo ai beni appartenenti a soggetti pubblici o assimilati, da quello dell’art. 13, relativo ai beni appartenenti a soggetti privati e fondato sull’accertamento di un interesse particolarmente importante. I beni originariamente privati destinati all’esproprio non sono quindi automaticamente assoggettati agli artt. 10 e 12 per il solo trasferimento nel patrimonio di RFI. Il Collegio ha inoltre ritenuto decisivo che RFI non rientri nelle categorie soggettive dell’art. 10, comma 1, non essendo né ente pubblico né persona giuridica privata senza fine di lucro. Alla luce della disciplina dei contratti pubblici, RFI è stata qualificata come impresa pubblica operante nei settori speciali e non come organismo di diritto pubblico: pur perseguendo finalità di interesse generale, svolge attività con connotati industriali, commerciali, economici e imprenditoriali, secondo criteri di efficienza e redditività e assumendo il rischio d’impresa. Le spese del giudizio sono state integralmente compensate per la particolarità e novità della questione.

Norme richiamate

• art. 10, comma 1, d.lgs. 42/2004

  Sono beni culturali le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico.

  La disposizione individua le categorie soggettive cui appartengono i beni sottoposti al regime considerato; un’impresa pubblica operante secondo logiche industriali e commerciali non vi rientra se non è ente pubblico né persona giuridica privata senza fine di lucro.

• art. 12, comma 1, d.lgs. 42/2004

  Il regime di verifica dell’interesse culturale riferito ai beni appartenenti ai soggetti indicati dall’art. 10 non si applica automaticamente ai beni originariamente privati destinati a essere trasferiti per esproprio nel patrimonio di un’impresa pubblica.

• art. 13 d.lgs. 42/2004

  Per i beni appartenenti a soggetti privati opera un diverso regime, che richiede l’accertamento di un interesse culturale particolarmente importante.

• art. 21 d.lgs. 42/2004

  La richiesta di autorizzazione per gli interventi sul bene costituisce uno degli obblighi immediatamente incidenti sulla sfera giuridica del destinatario e rende attuale la lesività dell’atto soprintendentizio.

• art. 3 d.P.R. 327/2001

  L’attribuzione di poteri espropriativi anche a soggetti privati o concessionari non ne determina la trasformazione in pubbliche amministrazioni.

• art. 1, comma 1, lett. e), Allegato I.1, d.lgs. 36/2023

  Organismo di diritto pubblico: qualsiasi soggetto, anche avente forma societaria, dotato di capacità giuridica, istituito per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, attraverso lo svolgimento di un’attività priva di carattere industriale o commerciale, e soggetto a influenza pubblica dominante.

  Il requisito teleologico va verificato considerando le concrete modalità di svolgimento dell’attività, non soltanto le finalità istitutive; l’attività priva di carattere industriale o commerciale è elemento necessario insieme alla personalità giuridica e all’influenza pubblica dominante.

• art. 1, comma 1, lett. f), Allegato I.1, d.lgs. 36/2023

  Impresa pubblica: impresa sulla quale le stazioni appaltanti possono esercitare, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante o perché ne sono proprietarie, o perché vi hanno una partecipazione finanziaria, o in virtù delle norme che disciplinano detta impresa.

  La qualifica di impresa pubblica si fonda sul rapporto di influenza dominante della pubblica amministrazione e si distingue da quella di organismo di diritto pubblico, che richiede anche l’assenza di carattere industriale o commerciale dell’attività.

Massime di principio

• La nota di una Soprintendenza è immediatamente lesiva e autonomamente impugnabile quando, pur inserita in un procedimento più ampio, impone direttamente al destinatario obblighi procedimentali o sostanziali, quali l’attivazione della verifica dell’interesse culturale o l’acquisizione dell’autorizzazione per gli interventi; la lesione non è meramente eventuale per il solo fatto che il perfezionamento dell’esproprio debba ancora avvenire.
• L’esercizio di poteri espropriativi per la realizzazione di un’opera pubblica non attribuisce, di per sé, natura pubblicistica al soggetto espropriante, poiché tali poteri possono essere esercitati anche da soggetti privati o concessionari.
• Il regime di tutela previsto dagli artt. 10 e 12 del d.lgs. 42/2004 per i beni appartenenti a soggetti pubblici o assimilati non si applica automaticamente a beni originariamente privati per il solo fatto che questi siano destinati a essere trasferiti, mediante esproprio, nel patrimonio di un’impresa pubblica; occorre rispettare il diverso regime previsto per i beni privati e accertare concretamente l’interesse culturale secondo le condizioni stabilite dalla legge.
• Ai fini della distinzione tra organismo di diritto pubblico e impresa pubblica, il carattere industriale o commerciale dell’attività deve essere valutato in concreto, considerando le modalità di gestione, l’operatività secondo criteri di efficienza e redditività, il perseguimento dello scopo di lucro e l’assunzione del rischio d’impresa; l’operare in un mercato concorrenziale costituisce soltanto un indice e non è, da solo, decisivo.
• Un soggetto che persegua finalità di interesse generale ma svolga la propria attività secondo logiche industriali, commerciali ed economiche, assumendo il rischio operativo e senza un sistema automatico di ripianamento delle perdite, è qualificabile come impresa pubblica e non come organismo di diritto pubblico, anche se sottoposto a influenza pubblica dominante.

Come è indicizzato