Cassazione Civile, Sentenza n. 23156/2020 del 22/10/2020

Esito

La controversia

Disputa sul recupero di diritti doganali (e relativa rettifica) per una partita di olio importata in regime di perfezionamento attivo e riesportata. Le analisi a campione avevano qualificato l'olio come 'vergine' e non 'extravergine' come dichiarato; l'Agenzia notificò un avviso di rettifica per il recupero dei diritti. Costa D'Oro aveva chiesto la risoluzione della controversia secondo il procedimento amministrativo previsto dal d.P.R. n. 43/1973 (artt. 65 e segg.). La CTR di appello annullò l'avviso impugnato ritenendo che la decisione del Capo del compartimento doganale fosse intervenuta oltre il termine di quattro mesi previsto dall'art. 68 TULD e che tale termine fosse perentorio, con conseguente nullità dell'atto impositivo. L'Agenzia ricorre in Cassazione sostenendo che il termine sia ordinatorio e non perentorio; Costa D'Oro eccepisce inoltre la formazione di un giudicato esterno in suo favore sullo stesso rapporto.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso dell'Agenzia e ha dichiarato inammissibile il secondo motivo. Ha ritenuto infondata l'eccezione di giudicato esterno sollevata da Costa D'Oro: la sentenza definitiva che aveva annullato un atto di contestazione delle sanzioni riguardava una questione diversa e non vincola il presente giudizio. Sul merito, la Corte ha stabilito che il termine di quattro mesi previsto dall'art. 68 del d.P.R. n. 43/1973 ha natura ordinatoria (acceleratoria) e non perentoria: la sua violazione non determina la decadenza dell'amministrazione dal potere impositivo né la nullità automatica dell'avviso di rettifica. La Corte ha quindi cassato la sentenza della CTR e rinviato la causa alla CTR dell'Umbria, in diversa composizione, disponendo che questa liquidi le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• d.P.R. n. 43 del 1973 (TULD), art. 68

  "la decisione del capo del compartimento doganale deve essere emessa nel termine di quattro mesi dalla data di presentazione della formale istanza di cui all'art. 66 e deve essere subito notificata all'interessato dalla competente dogana. Avverso la decisione del capo del compartimento doganale è ammesso ricorso al Ministro per le finanze; il ricorso deve essere presentato alla dogana competente, a pena di decadenza, entro quaranta giorni dalla notifica della decisione medesima. Il ricorso di cui al secondo comma, unitamente a tutti gli atti della controversia, è dalla dogana trasmesso al Ministero delle finanze. Il Ministro decide con provvedimento motivato dopo aver sentito il collegio consultivo centrale dei periti doganali, costituito a norma del successivo articolo. Decorso inutilmente il termine indicato nel secondo comma, si intende accettata la decisione di prima istanza. In tal caso la dogana procede ai sensi dell'art. 61, ultimo comma"

  La Corte interpreta il termine di quattro mesi come ordinatorio/acceleratorio e non perentorio: la mancata osservanza non determina decadenza dell'ufficio né nullità automatica dell'atto di rettifica, potendo al più rilevare ai fini della responsabilità disciplinare o per ritardo dell'amministrazione.

• Regolamento CE n. 2568/91, art. 2 (comma 4)

  Regola i termini e le modalità per prelievo dei campioni e per le analisi/controanalisi degli oli d'oliva; la CTR aveva ritenuto perentori tali termini ma la Corte di Cassazione ha escluso l'analogia automatica con l'art. 68 TULD e ha ritenuto che le considerazioni sulla perentorietà di questi termini non costituiscano ratio decidendi autonoma rispetto alla questione centrale dell'ordinatorietà dell'art. 68.

• Legge n. 241/1990, artt. 2 e 2-bis

  Riferite come principi generali del procedimento amministrativo; la Corte sottolinea che i principi generali non possono trasformare in perentorio un termine, in mancanza di espressa previsione normativa che lo disponga.

• D.Lgs. n. 300/1999, art. 8

  La norma ha sancito l'autonomia delle agenzie (fra cui l'Agenzia delle Dogane) rendendo non pienamente operativi i meccanismi di ricorso gerarchico previsti dal testo precedente; la Corte ne trae il rilievo che le previsioni successive dell'art. 68 TULD relative al ricorso gerarchico/trasmissione al Ministro sono state tacitamente superate.

• D.Lgs. n. 165/2001, art. 16, comma 4

  Stabilisce che gli atti dei dirigenti di uffici dirigenziali generali non sono soggetti a ricorso gerarchico, contribuendo alla valutazione della Corte sull'inefficacia pratica delle disposizioni del TULD che prevedevano il ricorso al Ministro.

• Art. 152 c.p.c.

  Richiamato per il principio secondo cui un termine non può essere considerato perentorio in assenza di espressa disposizione normativa; la Corte applica questo principio all'art. 68 TULD.

• Cass. n. 28667/2018

  Giurisprudenza richiamata che aveva già qualificato il termine di quattro mesi per il provvedimento motivato come ordinatorio e non decadenziale nel quadro delle controversie doganali relative ad analisi di laboratorio.

• Cass. n. 21561/2010

  Richiamata per il principio che l'interpretazione di una norma compiuta da un giudice in un processo non vincola altri giudici in cause diverse; le questioni interpretative non passano autonomamente in giudicato al di fuori del processo in cui sono decise.

• Cass. Sez. 5, n. 13678 del 12/06/2009

  Citata a supporto dell'idea che il mancato rispetto di termini procedimentali può rilevare sotto il profilo della responsabilità per ritardo, ma non implica automaticamente la nullità sostanziale dell'atto amministrativo.

Massime di principio

• I termini formali assegnati all'amministrazione per adottare provvedimenti (es. termini per decisioni interne) sono spesso di natura ordinatoria/acceleratoria: la loro violazione non comporta automaticamente decadenza o nullità dell'atto, salvo espressa previsione normativa.
• La qualificazione di un termine come perentorio richiede un'espressa disposizione di legge: non è sufficiente il richiamo a principi generali del procedimento amministrativo per trasformarlo in termine perentorio.
• Una sentenza definitiva su un atto amministrativo (es. annullamento di un provvedimento sanzionatorio) non vincola automaticamente altri giudizi aventi ad oggetto atti diversi anche se connessi, salvo che la questione decisa sia effettivamente pregiudiziale e identica rispetto alla controversia successiva.
• Violazioni dei termini relativi a operazioni tecniche (es. termini per analisi o controanalisi di campioni) possono incidere sul diritto di difesa del contribuente se concretamente impediscono l'esercizio di rimedi (es. controanalisi); in tali casi va svolta valutazione di fatto sulla sussistenza del pregiudizio.
• Quando norme o strutture di rimedio amministrativo sono state mutate o sopresse (es. soppressione del ricorso gerarchico al Ministro per effetto di riforme), occorre verificare l'attuale regime sostanziale e procedurale prima di fondare tesi di decadenza o di invalidità per violazione di termini ormai inoperanti.
• In contenziosi doganali e tributari è utile distinguere chiaramente tra questioni sull'ammissibilità procedimentale (termini, decadenze) e questioni di merito tecnico (classificazione merceologica, risultati di analisi): le decisioni su una tipologia di questione non vincolano automaticamente l'altra.