Sentenza n. 1084/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la propria esclusione e l'aggiudicazione della concessione. Ha dedotto, in primo luogo, la genericità della lex specialis quanto al contenuto del Piano Economico-Finanziario (PEF), sostenendo che la lettera di invito non avesse predisposto un modello o una traccia strutturata delle entrate, delle uscite, della gestione ordinaria, degli investimenti e delle migliorie. Ha inoltre censurato la richiesta della stazione appaltante di integrare il PEF senza modificarne i dati originari, ritenendo tale adempimento contraddittorio e sostanzialmente impossibile. Ha contestato, infine, la motivazione dell'esclusione, sostenendo che l'amministrazione avrebbe dovuto accertare l'effettiva insostenibilità dell'offerta e non limitarsi a rilevarne la non valutabilità. In via derivata e autonoma ha impugnato l'aggiudicazione, contestando il calcolo del punteggio economico, asseritamente fondato sull'esclusione della propria offerta dal parametro comparativo, nonché i punteggi tecnici attribuiti alle offerte relativamente al piano di gestione dell'impianto, al programma di gestione operativa e all'elenco dei collaboratori.

La decisione

Il TAR ha ritenuto legittima l'esclusione. La clausola della lettera di invito richiedeva in modo sufficientemente chiaro l'indicazione nel PEF delle entrate e delle uscite per dimostrare l'equilibrio economico-finanziario della gestione; inoltre, la stazione appaltante aveva pubblicato un proprio PEF con relazione esplicativa, utilizzabile come orientamento, sebbene non vincolante. La ricorrente aveva invece prodotto un PEF riferito soltanto ai costi delle migliorie e alle relative coperture, senza rappresentare le voci della gestione ordinaria dell'impianto. La successiva richiesta di integrazione costituiva una possibilità di regolarizzazione conforme ai principi di correttezza e leale collaborazione, ma vietava espressamente la modifica dei dati originari. Il PEF trasmesso dalla ricorrente non si era limitato a integrare i dati mancanti: aveva modificato radicalmente struttura, saldi ed equilibrio economico-finanziario dell'offerta, introducendo nuove entrate, tra cui finanziamenti di terzi, un piano di rientro, nuove voci di costo e l'eliminazione di sponsorizzazioni originariamente previste. Tale modificazione violava l'immodificabilità dell'offerta e la par condicio. Il terzo motivo è stato respinto perché, in presenza di un PEF incompleto e non valutabile, spettava alla concorrente fornire gli elementi necessari alla verifica di congruità, affidabilità e sostenibilità; l'amministrazione poteva quindi fondare l'esclusione sull'inidoneità del PEF a consentire tale verifica. Le ulteriori censure contro l'aggiudicazione sono state dichiarate inammissibili per difetto di interesse, poiché la ricorrente, ormai legittimamente esclusa, non poteva ottenere alcuna utilità dalla contestazione dei punteggi e del metodo di attribuzione del punteggio economico. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 187 d.lgs. 36/2023

  Richiamato quale base normativa della procedura di affidamento in concessione con criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  Richiamato quale disciplina del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.

• art. 182, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Invocato dalla ricorrente, ma non posto dal TAR a fondamento dell'accoglimento di alcuna censura.

• art. 16, lett. d, della lettera di invito

  La busta contenente l’offerta economica deve altresì contenere a pena di esclusione dalla procedura: d) il Piano Economico Finanziario, redatto, a pena di esclusione per la durata della concessione ed atto a dimostrare l’equilibrio economico-finanziario della gestione, sottoscritto dal legale/i rappresentante/i del soggetto concorrente; in esso devono essere indicate le entrate e le uscite.

  La clausola è stata ritenuta univoca nel richiedere un PEF completo delle entrate e delle uscite, idoneo a dimostrare l'equilibrio economico-finanziario della gestione; la sua violazione legittima l'esclusione.

• art. 3 l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente in relazione al difetto di motivazione; il TAR ha ritenuto adeguatamente motivata l'esclusione.

• art. 3 Cost.

  Invocato dalla ricorrente per il principio di uguaglianza; la censura non è stata accolta.

• art. 97 Cost.

  Invocato dalla ricorrente in relazione al buon andamento e all'imparzialità; le relative censure sono state respinte.

Massime di principio

• Quando la lex specialis impone, a pena di esclusione, la produzione di un Piano Economico-Finanziario idoneo a dimostrare l'equilibrio economico-finanziario della concessione e richiede l'indicazione delle entrate e delle uscite, la clausola può ritenersi sufficientemente determinata anche in assenza di un modello vincolante, purché i contenuti essenziali richiesti risultino chiari e l'amministrazione abbia eventualmente messo a disposizione documenti orientativi.
• La richiesta di integrazione di un PEF incompleto non consente al concorrente di modificare sostanzialmente l'offerta originaria: sono ammesse soltanto integrazioni coerenti con i dati già dichiarati, mentre l'introduzione di nuove fonti di finanziamento, nuove voci economiche o la modifica dei saldi e dell'equilibrio complessivo viola l'immodificabilità dell'offerta e la par condicio.
• Nelle procedure di gara, il concorrente è gravato dell'onere di fornire, mediante il PEF richiesto dalla lex specialis, gli elementi necessari alla verifica di congruità, affidabilità e sostenibilità della proposta. Un PEF incompleto e non valutabile può giustificare l'esclusione senza che l'amministrazione debba procedere a una diversa dimostrazione dell'insostenibilità economica dell'offerta.
• L'impugnazione dei punteggi e delle modalità di aggiudicazione è inammissibile per difetto di interesse quando il concorrente sia stato legittimamente escluso e non possa conseguire alcuna utilità dall'eventuale riedizione delle valutazioni.

Come è indicizzato