Cassazione Civile, Ordinanza n. 17490/2025 del 29/06/2025

Esito

La controversia

La controversia riguarda alcuni provvedimenti dell’Autorità di sistema portuale che regolavano il servizio di trasporto navetta dei crocieristi nel porto di Civitavecchia e l’accesso all’area di Largo della Pace, nonché la prosecuzione dell’affidamento in esclusiva del servizio a una società concessionaria costituita ai sensi della legge portuale. In origine, un operatore del settore turistico-marittimo aveva impugnato tali atti davanti al TAR, deducendo anche profili risarcitori; il TAR aveva annullato i provvedimenti per difetto assoluto di competenza dell’Autorità portuale, ritenendo che la disciplina dei servizi di linea nel territorio comunale spettasse al Comune. Il Consiglio di Stato, confermando la decisione, aveva inoltre rilevato che la prosecuzione dell’affidamento era illegittima perché la società affidataria aveva perso il requisito soggettivo derivante dalla partecipazione non maggioritaria dell’Autorità portuale, e aveva indicato che, nelle more di una gara, l’Autorità doveva consentire l’accesso anche ad altri operatori (tour operator, agenzie di viaggio, taxi e NCC). La società concessionaria ha quindi proposto ricorso per cassazione ex art. 111, comma 8, Cost., con tre motivi: 1) difetto relativo di giurisdizione del giudice amministrativo, perché avrebbe inciso sulla validità della convenzione concessoria, materia riservata al giudice ordinario; 2) eccesso di potere giurisdizionale per avere dichiarato illegittimo il servizio in assenza di un previo atto di revoca o decadenza da parte dell’amministrazione; 3) eccesso di potere giurisdizionale per avere imposto l’indizione di una gara entro tre mesi e dettato criteri di accesso al porto, sconfinando nel merito amministrativo.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondati tutti e tre i motivi. Ha osservato che il Consiglio di Stato non ha giudicato sulla validità della convenzione in quanto tale né ha invaso la giurisdizione ordinaria sui rapporti concessori successivi, ma ha scrutinato la legittimità dei provvedimenti amministrativi impugnati e la loro incidenza sulla prosecuzione dell’affidamento, materia che rientra nella giurisdizione amministrativa, anche esclusiva, quando concerne l’affidamento/rinnovo di servizi pubblici e i relativi atti autoritativi. Ha inoltre escluso che vi sia stato sconfinamento nella discrezionalità della pubblica amministrazione, poiché la pronuncia di appello si è limitata a un effetto conformativo conseguente all’annullamento degli atti illegittimi, senza sostituire in via autoesecutiva la volontà del giudice a quella dell’Autorità portuale. Il ricorso è stato quindi rigettato e la società ricorrente è stata condannata alla rifusione delle spese di legittimità in favore delle parti controricorrenti.

Norme richiamate

• art. 111, comma 8, Cost.

  ricorso per la cassazione delle sentenze del Consiglio di Stato per motivi attinenti alla giurisdizione

  il sindacato della Cassazione è limitato ai soli motivi inerenti alla giurisdizione e non si estende agli errores in iudicando o in procedendo del giudice speciale

• legge n. 84/1994

  artt. 6 e 23; art. 23, comma 5

  disciplina della società di servizi portuale e dell’affidamento concessorio richiamata per valutare la legittimità dell’assetto societario e dell’affidamento diretto

• L.R. n. 30/1998

  richiamata quale base normativa della competenza comunale sui servizi di linea nel territorio comunale

• d.lgs. n. 422/1997

  richiamato quale fonte della competenza relativa ai servizi di trasporto pubblico di linea

• codice del processo amministrativo

  art. 133, comma 1, lett. c) e lett. e) nn. 1 e 2

  richiamato per affermare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative a concessioni e affidamenti di servizi pubblici e agli atti autoritativi connessi

• art. 21-septies l. 241/1990

  richiamato nel motivo di ricorso in relazione all’annullamento dei provvedimenti amministrativi

Massime di principio

• Il ricorso per cassazione ex art. 111, comma 8, Cost. contro le sentenze del giudice amministrativo è ammissibile solo per veri motivi attinenti alla giurisdizione: difetto assoluto o relativo di giurisdizione, invasione della sfera legislativa o sconfinamento nel merito amministrativo; non consente di censurare meri errores in iudicando o in procedendo.
• Non vi è difetto di giurisdizione quando il giudice amministrativo si limita a scrutinare la legittimità di provvedimenti autoritativi che incidono sull’affidamento o sulla regolazione di un servizio pubblico, anche se la decisione riflette indirettamente sulla prosecuzione del rapporto concessorio.
• La contestazione della validità o del regime successivo di una concessione deve essere distinta dalla legittimità dei provvedimenti amministrativi che ne regolano l’esercizio o la prosecuzione; l’annullamento di tali atti resta nella sfera della giurisdizione amministrativa quando attiene a poteri autoritativi e a profili di affidamento di servizi pubblici.
• Lo sconfinamento nella discrezionalità amministrativa è configurabile solo se il giudice amministrativo compie una valutazione di merito sostitutiva dell’amministrazione o emette una decisione autoesecutiva che non lasci spazio a ulteriori determinazioni della PA; non ricorre quando la sentenza si limita a indicare criteri conformativi conseguenti all’annullamento.
• L’effetto conformativo della sentenza di annullamento consente al giudice amministrativo di indicare le regole cui l’amministrazione dovrà attenersi nel riesercizio del potere, anche in presenza di discrezionalità residua, senza che ciò integri un illegittimo esercizio della funzione amministrativa.

Come è indicizzato