Cassazione Civile, Sentenza n. 18713/2022 del 10/06/2022

Esito

La controversia

L'Agenzia impugna la sentenza della Commissione tributaria regionale di Catania che, in un giudizio d'ottemperanza, aveva ordinato il rimborso integrale al contribuente (rimborso pari al 90% dell'IRPEF versata in eccedenza per gli anni 1990-1992, riconosciuto con sentenza di cognizione passata in giudicato). L'Amministrazione deduceva l'applicabilità dell'art.1, comma 665, legge n.190/2014, come modificato dall'art.16-octies del d.l. n.91/2017 e dal provvedimento direttoriale del 26/9/2017, secondo i quali, ove le istanze eccedano le risorse stanziate, i rimborsi sono effettuati applicando una riduzione del 50% e, a esaurimento delle risorse, non si procede ad ulteriori rimborsi. L'oggetto della controversia è dunque se tali limiti possano essere opposti in sede di ottemperanza a un diritto già accertato con sentenza irrevocabile.

La decisione

La Corte di Cassazione ha ritenuto il motivo fondato e ha accolto il ricorso dell'Agenzia. Ha affermato il principio secondo cui i limiti di spesa e la riduzione del 50% previsti dall'art.1, comma 665, legge n.190/2014 (come modificato dall'art.16-octies d.l. n.91/2017 e dall'art.29 d.l. n.162/2019) e disciplinati dal provvedimento direttoriale del 26/9/2017 non incidono sul diritto sostanziale al rimborso accertato in sede di cognizione, ma si collocano nella fase esecutiva/attuativa (giudizio d'ottemperanza). Ne consegue che il giudice dell'ottemperanza deve verificare la disponibilità degli appositi fondi e, in caso di incapienza, attivare le procedure previste dalla normativa di contabilità pubblica (anche nominando commissario ad acta e adottando lo speciale ordine di pagamento in conto sospeso) per dare piena esecuzione alla decisione, senza che né il diritto del contribuente né il giudicato patrimoniale vengano definitivamente falcidiati. La C.t.r. aveva errato negando l'applicabilità dell'art.16-octies; pertanto il ricorso dell'Agenzia è stato accolto (con conseguente rimando/allineamento dell'ottemperanza ai criteri stabiliti dalla Corte).

Norme richiamate

• art. 1, comma 665, legge 23 dicembre 2014, n. 190

  "In relazione alle istanze di rimborso presentate, qualora l'ammontare delle stesse ecceda le complessive risorse stanziate dal presente comma, i rimborsi sono effettuati applicando la riduzione percentuale del 50 per cento sulle somme dovute; a seguito dell'esaurimento delle risorse stanziate dal presente comma non si procede all'effettuazione di ulteriori rimborsi. Con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate, da emanare entro il 30 settembre 2017, sono stabilite le modalità e le procedure finalizzate ad assicurare il rispetto dei limiti di spesa stabiliti dal presente comma. A tal fine è autorizzata la spesa di 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2015-2017"

  La Corte interpreta la norma come disciplina procedimentale/attuativa dei rimborsi (modalità e limiti di erogazione) e non come disciplina sostanziale che estingua o modifichi il diritto al rimborso già riconosciuto con sentenza passata in giudicato.

• art. 16-octies, d.l. 20 giugno 2017, n. 91 (convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2017, n. 123)

  Lo ius superveniens introdotto dall'art.16-octies disciplina l'attuazione dei rimborsi e si applica anche ai titoli giudiziali (sentenze) nella fase esecutiva/di ottemperanza; pertanto i limiti ivi previsti possono essere fatti valere in esecuzione, non in sede di accertamento del diritto.

• Provvedimento del Direttore dell'Agenzia delle entrate del 26 settembre 2017 (n. 195405/2017)

  "2.1 Tenuto conto dei limiti di spesa autorizzati dall'articolo 1, comma 665... l'Agenzia delle entrate effettua i rimborsi delle istanze validamente liquidate... applicando la riduzione del 50 per cento sulle somme dovute. 2.2 L'Agenzia... provvede periodicamente ad erogare gli importi validamente liquidati... a partire da quelli che si riferiscono alle istanze con data di presentazione più remota... 2.3... le somme residue sono erogate proporzionalmente al valore degli importi liquidati"

  Il Provvedimento stabilisce le modalità operative: applicazione della riduzione del 50%, ordine cronologico di erogazione e riparto proporzionale delle somme residue; tali regole disciplinano l'attuazione amministrativa ed esecutiva dei rimborsi.

• art. 29, d.l. 30 dicembre 2019, n. 162 (convertito nella legge 28 febbraio 2020, n. 8)

  Ha rifinanziato/incrementato lo stanziamento complessivo (da €90.000.000 a €160.000.000) senza modificare la disciplina sui limiti e sulla riduzione; lascia quindi invariato il quadro attuativo.

• art. 70, d.lgs. n. 546/1992

  Definisce il giudizio di ottemperanza tributario; la Corte ricorda che in tale sede il giudice può svolgere accertamenti necessari all'attuazione del giudicato, e dunque valutare la capienza dei fondi e le modalità di esecuzione.

• art. 4, d.l. 31 dicembre 1996, n. 669 (convertito nella legge 28 dicembre 1997, n. 30)

  Prevede lo speciale ordine di pagamento in conto sospeso: strumento che può essere utilizzato per disporre pagamenti giudiziali in assenza di disponibilità immediata nel capitolo di spesa; la Corte lo ritiene utilizzabile per dare esecuzione ai giudicati nel rispetto dei vincoli di bilancio.

• Corte costituzionale, sentenza n. 157/2015 e giurisprudenza CEDU (es. Cocchiarella, Gaglione)

  Richiamate per il principio che l'assenza temporanea di risorse non giustifica l'irrigidimento definitivo del diritto riconosciuto giudizialmente: l'adempimento può essere differito fino a ristabilimento della disponibilità finanziaria, compatibilmente con le procedure di contabilità pubblica.

Massime di principio

• I limiti di stanziamento e la riduzione percentuale (50%) previsti dall'art.1, comma 665 e dall'art.16-octies d.l. n.91/2017 sono regole di attuazione amministrativa ed esecutiva: non annullano né modificano il diritto sostanziale riconosciuto con sentenza passata in giudicato.
• Le eccezioni basate sull'insufficienza di risorse devono essere dedotte e valutate nel giudizio di ottemperanza (fase esecutiva/attuativa), non nel giudizio di cognizione che accerta il diritto al rimborso.
• Il giudice dell'ottemperanza è tenuto a verificare la disponibilità dei fondi stanziati; se vi è incapienza, deve attivare le procedure di contabilità pubblica (es. nomina commissario ad acta, speciale ordine di pagamento in conto sospeso) per garantire l'attuazione del giudicato e la parità di trattamento tra aventi diritto.
• L'insufficienza attuale delle risorse non estingue definitivamente il credito: il pagamento può essere differito o modulato secondo le procedure previste, ma il diritto patrimoniale rimane e deve essere rispettato nei tempi e modi consentiti dalla normativa di bilancio.
• Per il contribuente: promuovere il giudizio d'ottemperanza se l'Amministrazione non esegue integralmente il giudicato; per l'Amministrazione: documentare in ottemperanza l'entità delle domande e la capienza delle risorse per poter applicare le riduzioni o i riparti proporzionali.
• I giudici devono interpretare la disciplina (art.1, c.665 e art.16-octies) in modo costituzionalmente orientato, evitando una falcidia sostanziale dei diritti e adottando misure che consentano l'esecuzione compatibilmente con i limiti di bilancio.