Sentenza n. 6011/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’appellante, titolare di un diploma triennale di massofisioterapista conseguito nel 2012 e iscritto nell’elenco speciale a esaurimento previsto dall’art. 5 del D.M. 9 agosto 2019, contestava l’esclusione dalla procedura di equivalenza prevista dall’avviso della Regione Umbria per i titoli conseguiti dopo il 17 marzo 1999 o relativi a corsi iniziati dopo il 31 dicembre 1995, nonché il requisito dell’esperienza lavorativa. Deduceva, in sintesi, l’erronea assimilazione tra equipollenza ed equivalenza; l’assenza di base legislativa dei limiti temporali; la natura innovativa della legge n. 145 del 2018 e dell’iscrizione negli elenchi speciali; la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, tutela dell’affidamento, libera circolazione e riconoscimento delle qualifiche professionali; l’illegittimità dell’Accordo Stato-Regioni e del D.P.C.M. 2011 per mancata acquisizione del parere delle Commissioni parlamentari; il contrasto degli atti attuativi con la disciplina primaria. L’appello era articolato in undici motivi, esaminati dal Consiglio di Stato secondo tre nuclei: natura transitoria dell’equivalenza, effetti della legge n. 145 del 2018 e compatibilità dei limiti temporali con i principi costituzionali ed eurounitari.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha integralmente respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha chiarito che equipollenza ed equivalenza, pur essendo istituti distinti, condividono la funzione transitoria di raccordo tra il precedente ordinamento formativo e il nuovo sistema universitario delle professioni sanitarie; pertanto, anche l’equivalenza presuppone che il titolo sia riconducibile al pregresso ordinamento. Il limite del 17 marzo 1999 e quello relativo ai corsi iniziati dopo il 31 dicembre 1995 non costituiscono innovazioni arbitrarie dell’Accordo Stato-Regioni o del D.P.C.M. 2011, ma attuano coerentemente il quadro normativo primario delineato dal d.lgs. n. 502 del 1992, dal D.M. n. 741 del 1994 e dalla legge n. 42 del 1999. La legge n. 145 del 2018 non ha modificato i presupposti sostanziali dell’equivalenza, non ha ridefinito la nozione di titolo del pregresso ordinamento e non ha introdotto una deroga ai limiti temporali: il rinvio alle procedure di equivalenza ha natura conservativa e consente l’accesso soltanto nei casi e nei limiti già previsti. L’iscrizione negli elenchi speciali a esaurimento tutela la prosecuzione dell’attività professionale, ma non attribuisce un titolo universitario, non certifica la sovrapponibilità dei percorsi formativi, non trasforma il massofisioterapista in professionista sanitario e non comporta automaticamente equipollenza o equivalenza. Sono state respinte anche le censure fondate su eguaglianza, ragionevolezza, proporzionalità e affidamento, poiché i titoli anteriori e posteriori al riordino appartengono a contesti ordinamentali diversi e nessuna disciplina aveva mai riconosciuto ai titolari di diplomi successivi al 17 marzo 1999 il diritto di accedere all’equivalenza. Il diritto dell’Unione non impone il riconoscimento reciproco di percorsi formativi nazionali distinti; inoltre, la tutela della salute consente agli Stati un significativo margine nel fissare gli standard formativi e la disciplina non esclude l’esercizio dell’attività professionale, essendo prevista la salvaguardia tramite gli elenchi speciali. È stata infine respinta la censura procedimentale: il parere parlamentare previsto dall’art. 4, comma 3, della legge n. 42 del 1999 riguardava il decreto ministeriale mai adottato, mentre l’attuazione del comma 2 è avvenuta, dopo la riforma del Titolo V, mediante l’Accordo Stato-Regioni e il D.P.C.M. di recepimento, secondo un diverso modulo procedimentale reso necessario dal nuovo riparto costituzionale. Spese del grado compensate per la peculiarità e complessità della materia.

Norme richiamate

• art. 4, commi 1, 2 e 3, l. 42/1999

  Con decreto del Ministro della sanità [...] sono stabiliti [...] i criteri e le modalità per riconoscere come equivalenti ai diplomi universitari [...] ulteriori titoli conseguiti conformemente all’ordinamento in vigore anteriormente all’emanazione dei decreti di individuazione dei profili professionali.

  L’equivalenza è uno strumento transitorio destinato ai titoli riconducibili al precedente ordinamento; il comma 3 prevedeva il parere parlamentare per il decreto ministeriale attuativo, che non è stato adottato.

• art. 4, comma 4-bis, l. 42/1999

  Ferma restando la possibilità di avvalersi delle procedure per il riconoscimento dell’equivalenza dei titoli del pregresso ordinamento alle lauree delle professioni sanitarie [...]

  La disposizione consente agli iscritti negli elenchi speciali di avvalersi delle procedure di equivalenza già esistenti, senza ampliare i titoli valutabili né creare un autonomo titolo di ammissione.

• art. 1, commi 537 e seguenti, l. 145/2018

  Ha introdotto la disciplina degli elenchi speciali a esaurimento e la salvaguardia della prosecuzione dell’attività professionale, senza modificare i presupposti dell’equivalenza né riconoscere ai massofisioterapisti la qualifica di professionisti sanitari.

• art. 5 D.M. 9 agosto 2019

  L’iscrizione all’elenco di cui al comma 1 non comporta di per sé l’equipollenza o l’equivalenza ai titoli necessari per l’esercizio delle professioni di cui all’art. 1, comma 1.

  L’iscrizione nell’elenco speciale non produce automaticamente equipollenza o equivalenza e ha funzione di salvaguardia dell’attività professionale preesistente.

• art. 1, comma 5, D.M. 9 agosto 2019

  Non preclude ai lavoratori dipendenti pubblici o privati o autonomi, che siano in possesso di titoli e di attività lavorativa idonei, di accedere alle procedure di equivalenza di cui all’art. 4, comma 2, della legge n. 42 del 1999.

  L’accesso degli iscritti agli elenchi speciali resta subordinato agli stessi requisiti di titolo e attività lavorativa previsti dalla disciplina generale.

• art. 6 d.lgs. 502/1992

  Ha concorso alla progressiva transizione dal sistema formativo regionale al sistema universitario delle professioni sanitarie.

• D.M. 14 settembre 1994

  Ha istituito il profilo professionale del fisioterapista e contribuito al superamento del precedente ordinamento formativo.

• D.M. n. 741/1994

  È richiamato quale elemento del quadro normativo che delimitava temporalmente e contenutisticamente l’efficacia dei corsi del precedente ordinamento.

• D.P.C.M. 26 luglio 2011

  Ha recepito l’Accordo Stato-Regioni del 10 febbraio 2011 e ha individuato, coerentemente con la disciplina primaria, i limiti temporali per l’accesso alla procedura di equivalenza.

• Accordo Stato-Regioni 10 febbraio 2011

  Ha dato attuazione al regime dell’equivalenza individuando, tra l’altro, i limiti relativi ai titoli conseguiti entro il 17 marzo 1999 e ai corsi iniziati entro il 31 dicembre 1995.

• artt. 3 e 97 Cost.

  Non risultano violati, poiché la differenziazione tra titoli appartenenti al pregresso ordinamento e titoli successivi si fonda su situazioni oggettivamente diverse ed è coerente con il riordino universitario delle professioni sanitarie.

Massime di principio

• L’istituto dell’equivalenza previsto dall’art. 4, comma 2, della legge n. 42 del 1999 ha natura transitoria e può riguardare soltanto titoli conseguiti conformemente al precedente ordinamento formativo delle professioni sanitarie; non costituisce un meccanismo ordinario e permanente di equiparazione di percorsi formativi successivi e diversi.
• I limiti temporali individuati dall’Accordo Stato-Regioni del 10 febbraio 2011 e dal D.P.C.M. 26 luglio 2011, inclusi il 31 dicembre 1995 per l’inizio dei corsi e il 17 marzo 1999 per il conseguimento dei titoli, sono legittimi quando rappresentano la coerente attuazione del quadro legislativo di transizione al sistema universitario, anziché una scelta innovativa priva di base primaria.
• La previsione legislativa che consente agli iscritti negli elenchi speciali a esaurimento di avvalersi delle procedure di equivalenza ha natura conservativa: mantiene l’accesso alle procedure già previste, nei limiti dei requisiti vigenti, ma non amplia la platea dei titoli valutabili e non introduce un autonomo diritto all’ammissione.
• L’iscrizione in un elenco speciale a esaurimento consente, alle condizioni previste, la prosecuzione dell’attività professionale salvaguardata, ma non attribuisce un titolo universitario, non comporta equipollenza o equivalenza automatica e non trasforma la figura professionale iscritta in una professione sanitaria ordinistica.
• La differenziazione tra titoli conseguiti nel precedente ordinamento e titoli conseguiti dopo l’avvio del riordino universitario non viola il principio di eguaglianza quando riflette contesti formativi e ordinamentali oggettivamente diversi e persegue l’esigenza di preservare standard uniformi di qualificazione nel settore sanitario.
• Il parere delle Commissioni parlamentari previsto per il decreto ministeriale attuativo dell’art. 4, comma 2, della legge n. 42 del 1999 non è automaticamente richiesto per l’Accordo Stato-Regioni e il successivo D.P.C.M. adottati, dopo il mutato riparto costituzionale delle competenze, mediante un diverso modulo procedimentale.

Come è indicizzato