Cassazione Civile, Ordinanza n. 35940/2023 del 27/12/2023

Esito

La controversia

Una ditta individuale aveva stipulato con un istituto pubblico, a seguito di procedura di cottimo fiduciario, un contratto di durata biennale avente ad oggetto il rinnovo del servizio di manutenzione del giardino. Dopo circa nove mesi riceveva una comunicazione di "risoluzione contrattuale per motivi di interesse pubblico", con cui l’amministrazione dichiarava di recedere dal contratto richiamando esigenze di contenimento della spesa e di efficienza. L’affidataria agiva dinanzi al Tribunale ordinario di Roma chiedendo l’accertamento della nullità e/o annullabilità dell’atto di recesso/risoluzione, oltre al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali, o in subordine un indennizzo. Il Tribunale dichiarava il proprio difetto di giurisdizione ritenendo che l’atto fosse espressione di autotutela pubblicistica ex art. 21-quinquies l. 241/1990 e rimetteva le parti al giudice amministrativo. Il TAR Lazio, adito in riassunzione, sollevava conflitto negativo di giurisdizione sostenendo invece che, essendo il contratto già stipulato, la controversia attinesse alla fase esecutiva e quindi alla giurisdizione del giudice ordinario. La Corte di cassazione è stata investita del regolamento di giurisdizione per stabilire se la controversia appartenesse al giudice ordinario o a quello amministrativo.

La decisione

La Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ricostruito la controversia come riferita non alla fase pubblicistica di scelta del contraente, ma alla fase successiva alla stipulazione del contratto e alla sua esecuzione. Ha affermato che, una volta concluso il contratto, l’eventuale recesso/risoluzione disposto dall’amministrazione incide su diritti soggettivi e costituisce esercizio di un potere di natura privatistica, sindacabile dal giudice ordinario. Ha quindi cassato la decisione del Tribunale di Roma che aveva declinato la giurisdizione e ha rimesso le parti davanti al primo giudice, senza pronuncia sulle spese.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato dal giudice di merito come base dell’asserita revoca per sopravvenuti motivi di interesse pubblico; la Corte chiarisce però che, nel caso concreto, l’incisione sul contratto già stipulato va qualificata come recesso di natura privatistica e non come esercizio di potestà autoritativa rilevante ai fini del riparto di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.

  Attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie relative alle procedure di affidamento; la Corte precisa che tale giurisdizione riguarda la fase prodromica alla stipula, non le controversie successive inerenti all’esecuzione del contratto.

• art. 30 d.lgs. 104/2010

  È richiamato per evidenziare che, nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva, il giudice amministrativo conosce anche delle domande risarcitorie, ma solo per controversie collegate alla fase di evidenza pubblica e non a quella esecutiva del rapporto contrattuale.

• d.lgs. n. 163 del 2006, art. 125, comma 4

  Viene indicato come disciplina ratione temporis del cottimo fiduciario, qualificato come procedura negoziata di acquisizione mediante affidamento a terzi.

• d.lgs. n. 163 del 2006, art. 125, comma 11

  "Per servizi o forniture di importo pari o superiore a ventimila euro e fino alle soglie di cui al comma 9, l'affidamento mediante cottimo fiduciario avviene nel rispetto dei principi di trasparenza, rotazione, parità di trattamento, previa consultazione di almeno cinque operatori economici"

  La Corte lo utilizza per descrivere il cottimo fiduciario come procedura comunque connotata da regole di trasparenza, rotazione e parità di trattamento, ma ciò non muta la natura privatistica del rapporto dopo la stipula.

• d.lgs. n. 50 del 2016, art. 36, comma 2

  È richiamato per ricondurre il cottimo fiduciario alle procedure sottosoglia utilizzabili dalle amministrazioni di minori dimensioni e capacità di spesa.

• art. 97 Cost.

  È richiamato per collegare i principi di trasparenza, imparzialità, rotazione e parità di trattamento al buon andamento dell’azione amministrativa nella fase di affidamento.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione nelle controversie relative a contratti stipulati dalla pubblica amministrazione, rileva il petitum sostanziale, da individuarsi in base alla causa petendi e alla natura della posizione giuridica dedotta, non alla sola qualificazione formale data dalle parti all’atto impugnato.
• Le controversie inerenti alla fase di scelta del contraente e alle procedure di evidenza pubblica appartengono, nei casi previsti, alla giurisdizione amministrativa esclusiva; quelle relative al rapporto già perfezionato, alla sua esecuzione, al recesso o alla risoluzione del contratto appartengono invece alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Una volta stipulato il contratto, la pubblica amministrazione opera sul piano paritetico del rapporto contrattuale e non può incidere sul vincolo mediante poteri autoritativi incidenti direttamente sul contratto stesso; eventuali atti di recesso o risoluzione vanno quindi scrutinati come espressione di un potere di natura privatistica.
• Il fatto che l’affidamento sia avvenuto mediante procedura negoziata o cottimo fiduciario non comporta, di per sé, la permanenza della giurisdizione amministrativa nella fase esecutiva, se la controversia riguarda diritti soggettivi sorti dal contratto già concluso.

Come è indicizzato