Sentenza n. 1164/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

L'associazione ha impugnato la nota del sindaco e del responsabile dell'Area Servizi alla Persona del 16 settembre 2025, con cui il Comune ha comunicato il recesso dal contratto di comodato gratuito stipulato il 25 gennaio 1985 per l'utilizzo di locali comunali destinati alla scuola materna. Con un unico motivo ha dedotto eccesso di potere e violazione di legge, sostenendo che il contratto non fosse privo di termine: la durata sarebbe stata implicitamente collegata alla permanenza del servizio di scuola materna, a sua volta dipendente dalla volontà dell'associazione di proseguire l'attività. Il Comune aveva motivato il recesso richiamando l'assenza di un termine contrattuale espresso, la facoltà di recesso ai sensi dell'art. 1810 c.c., il mancato rispetto di alcuni impegni assunti con la convenzione del 7 dicembre 2021 e la necessità di riorganizzare il servizio mediante una procedura comparativa per l'individuazione del gestore futuro. La decorrenza era stata fissata al 1° luglio 2026, così da garantire la continuità del servizio sino alla conclusione dell'anno scolastico.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e confermato la legittimità del recesso. In via preliminare ha affermato la giurisdizione amministrativa, qualificando sostanzialmente il rapporto, nonostante la forma privatistica del comodato, come concessione di bene pubblico funzionale allo svolgimento di un servizio pubblico da parte di un soggetto privato. La qualificazione formale dell'immobile come bene patrimoniale disponibile non è stata ritenuta decisiva, poiché prevalgono la destinazione concreta al servizio pubblico e, inoltre, l'inserimento dell'immobile nell'inventario dei beni patrimoniali indisponibili. Il giudice ha distinto il profilo privatistico da quello pubblicistico. Sul primo, ha ritenuto che, in mancanza di un termine contrattuale espresso, la persistenza delle ragioni dell'utilizzo non impedisca al comodante di recedere: la gratuità del rapporto non consente al comodatario di imporre la prosecuzione dell'utilizzo né di trasferire sul Comune un rischio economico non valutato o compensato. Sul secondo, ha escluso tuttavia che, essendo coinvolto un servizio pubblico educativo riconosciuto dallo stesso Comune, il recesso potesse essere esercitato in modo arbitrario o immotivato. Occorreva una motivazione riferita sia alle criticità della gestione in corso sia alle modalità organizzative future del servizio. Il TAR ha ritenuto tale onere assolto, poiché gli atti comunali avevano indicato il mancato rispetto di impegni convenzionali e avevano previsto la prosecuzione dell'interesse pubblico mediante una procedura a evidenza pubblica per individuare un nuovo soggetto gestore. Ha inoltre considerato recessiva l'aspettativa dell'associazione alla prosecuzione del rapporto, tenuto conto della durata ormai ultratrentennale del comodato, del termine di cinque anni scolastici previsto dalla convenzione del 7 dicembre 2021, con scadenza al 31 agosto 2026, e dell'avvio della procedura pubblica per il nuovo affidamento dell'immobile. Le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 1810 c.c.

  Il comodato senza determinazione di durata è detto precario ed è previsto che il comodatario sia tenuto a restituire la cosa non appena il comodante la richieda.

  Il giudice ne ha ricavato che, in mancanza di un termine esplicito, il comodante può recedere; tuttavia, quando il rapporto è funzionale alla cura di un servizio pubblico, il potere non può essere esercitato arbitrariamente e deve essere sorretto da una motivazione pubblicistica.

• art. 71, comma 2, d.lgs. 117/2017

  La durata massima del comodato concesso agli enti del Terzo settore, ad eccezione delle imprese sociali, per lo svolgimento delle loro attività istituzionali è fissata in trenta anni.

  La norma, essendo sopravvenuta, non è stata applicata direttamente, ma è stata utilizzata come parametro di confronto per evidenziare la durata particolarmente ampia, e ormai ampiamente superiore ai trenta anni, del rapporto di comodato.

Massime di principio

• Un rapporto formalmente qualificato come comodato gratuito può essere sostanzialmente ricondotto alla concessione di un bene pubblico quando l'immobile è messo a disposizione di un soggetto privato per lo svolgimento di un servizio pubblico; in tal caso la controversia rientra nella giurisdizione amministrativa, indipendentemente dalla qualificazione formale del bene come patrimoniale disponibile, se la sua concreta destinazione è funzionale al servizio pubblico.
• Nel comodato privo di un termine espresso, la permanenza delle ragioni che avevano giustificato l'utilizzo del bene non impedisce, sul piano privatistico, l'esercizio del recesso da parte del comodante; la gratuità del rapporto non attribuisce al comodatario il diritto di imporne la prosecuzione né trasferisce sul comodante rischi economici non valutati o compensati.
• Quando il comodato di un bene pubblico è funzionale allo svolgimento di un servizio pubblico, il recesso non può essere esercitato ad nutum in modo arbitrario: l'amministrazione deve motivare la decisione indicando sia le criticità della gestione in corso sia le linee organizzative attraverso cui l'interesse pubblico sarà perseguito in futuro.
• È legittimo il recesso dal rapporto con l'attuale gestore di un servizio pubblico quando l'amministrazione dimostri, attraverso una motivazione non specificamente censurata, sia l'esistenza di criticità nella gestione sia la previsione di una riorganizzazione del servizio mediante una procedura comparativa o a evidenza pubblica, assicurando la continuità del servizio.
• La durata particolarmente prolungata di un comodato gratuito e la scadenza di una successiva convenzione limitata nel tempo possono rendere recessiva l'aspettativa del comodatario alla prosecuzione indefinita del rapporto, consentendo all'amministrazione di riorganizzare il servizio una volta decorso il periodo convenzionalmente stabilito.

Come è indicizzato