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Sentenza

Sentenza n. 14301/2026 - Roma, Sezione 1

per l'annullamento Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: - del decreto del Ministero della Salute, emanato di concerto con il Ministero dell''Economica e delle Finanze, del 6.07.2022, pubblicato in GURI il 15.09.2022 – serie generale n. 216, recante la “Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018”, compresi gli allegati A, B, C e D (“Decreto” - doc. 1); - del decreto del Ministero della Salute del 6 ottobre 2022, pubblicato in GURI il 26.10.2022 – serie generale n. 251, recante l'“Adozione delle linee guida propedeutiche all''emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017, 2018” (“Linee guida” - doc. 2); - per quanto d ragione e ove occorrer possa, del d.l. 19.06.2015, n. 78 convertito, con modificazioni, in legge 6.08.2015, n. 125 nella parte in cui dispone la “razionalizzazione della spesa per beni e servizi, dispositivi medici e farmaci” (doc. 3); - e di ogni atto connesso e/o consequenziale. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Eu Kon S.r.l. il 9/1/2023: del decreto del Ministero della Salute del 6.07.2022, pubblicato in GURI il 15.09.2022 – serie generale n. 216, recante la “Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018”, del decreto del Ministero della Salute del 6.10.2022, pubblicato in GURI il 26.10.2022 – serie generale n. 251, recante l'“Adozione delle linee guida propedeutiche all'emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017, 2018” e per quanto di ragione e ove occorrer possa, del d.l. 19.06.2015, n. 78 convertito, con modificazioni, in legge 6.08.2015, n. 125 e s.m. e i. nella parte in cui dispone la “razionalizzazione della spesa per beni e servizi, dispositivi medici e farmaci” e di ogni atto connesso e/o consequenziale, nonché dei successivi provvedimenti adottati, in ragione dei provvedimenti impugnati con il ricorso principale, dalle Regioni sopra elencate e, in particolare: “del Decreto del Direttore della Direzione sanità, welfare e coesione sociale della Regione Toscana n. 24681 del 14.12.2022 e relativi allegati, notificato, via PEC, il 20.12.2022 e del relativo avviso di avvio del procedimento”, “della Determinazione del Direttore della Direzione generale cura della persona, salute e welfare della Regione Emilia-Romagna n. 24300 del 12.12.2022 e dei relativi allegati, trasmesso, via PEC, il 13.12.2022”, “della Determinazione dirigenziale del Direttore del Dipartimento Sanità e welfare della Regione Piemonte n. 2426/A1400A/2022 del 14.12.2022 e dei relativi allegati, trasmesso, via PEC, il 15.12.2022” e “dell''Atto dirigenziale del Dipartimento promozione della salute e del benessere animale della Regione Puglia n. 10 del 12.12.2022 del Registro delle Determinazioni e relativi allegati A-B e C, trasmessi, via PEC, il 15.12.2022”. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da EU KON S.R.L. il 28\1\2025: - della Determina Dirigenziale della Regione Emilia-Romagna – Settore gestione finanziaria ed economica del SSR n. 25860 del 27/11/2024; - della Comunicazione della Regione Emilia-Romagna – Direzione generale cura della persona, salute, welfare del 24.01.2025 prot. n. 0073861.U con la quale è stata trasmessa la DD n. 25860 del 27/11/2024 ed è stato intimato il pagamento del payback per gli anni 2015-2018 entro 30 giorni dal ricevimento della comunicazione con l’avviso che, in caso contrario, la Regione procederà con le compensazioni previste dalla legge. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da EU KON S.R.L. il 17\11\2025: - della tabella fornitori contenente il valore del payback inizialmente dovuto e quello ridotto al 25%, pubblicato su sito web della Regione Toscana, in data non conosciuta (doc. 19); - del decreto del Presidente della giunta regionale n. 20582 del 29.9.2025 della Regione Toscana avente ad oggetto “Presa d’atto, ai sensi dell’art. 7, comma 1, del D.L. 95/2025 convertito dalla legge n.118/2025, dell’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 che hanno provveduto al pagamento delle quote di ripiano dovute, ridotte al 25% degli importi originari” (doc. 20); - del decreto del Presidente della giunta regionale n. 21358 del 9.10.2025 della Regione Toscana avente ad oggetto “Presa d’atto, ai sensi dell’art. 7, comma 1, del D.L. 95/2025 convertito dalla legge n.118/2025, dell’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 che hanno provveduto al pagamento delle quote di ripiano dovute, ridotte al 25% degli importi originari. Prima integrazione del decreto n. 20582 del 29/09/2025” (doc. 21); - della tabella fornitori contenente il valore del payback inizialmente dovuto e quello ridotto al 25%, pubblicato su sito web della Regione Emilia-Romagna, in data non conosciuta (doc. 22); - dell’Avviso di pagamento del payback ridotto al 25%, pubblicato su sito web della Regione Piemonte in data 1.9.2025 (doc. 23); - della D.D. della Regione Piemonte del 29 ottobre 2025, n. 651, recante “elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 che hanno provveduto al pagamento delle quote di ripiano dovute a titolo di payback” (doc. 23a); - della tabella fornitori contenente il valore del payback inizialmente dovuto e quello ridotto al 25%, pubblicato su sito web della Regione Puglia, in data non conosciuta (doc. 24); (impugnati con i presenti terzi motivi aggiunti) - della Determina Dirigenziale della Regione Emilia-Romagna – Settore gestione finanziaria ed economica del SSR n. 25860 del 27/11/2024 recante l’“ottemperanza alla sentenza n. 139/2024 emessa dalla corte costituzionale in data 22 luglio 2024 e aggiornamento dell'accertamento e dell'impegno relativi al ripiano per il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici anni 2015-2018” (doc. 15); - della comunicazione della Regione Emilia-Romagna – Direzione generale cura della persona, salute, welfare del 24.01.2025 prot. n. 0073861.U con la quale è stata trasmessa la DD n. 25860 del 27/11/2024 ed è stato intimato il pagamento del payback per gli anni 2015-2018 entro 30 giorni dal ricevimento della comunicazione con l’avviso che, in caso contrario, la Regione procederà con le compensazioni previste dalla legge (doc. 16); (impugnati con i secondi motivi aggiunti) - del decreto del Ministero della Salute, emanato di concerto con il Ministero dell’Economica e delle Finanze, del 6.07.2022, pubblicato in GURI il 15.09.2022 – serie generale n. 216, recante la “Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018”, compresi gli allegati A, B, C e D (“Decreto” - doc. 1); - del decreto del Ministero della Salute del 6 ottobre 2022, pubblicato in GURI il 26.10.2022 – serie generale n. 251, recante l’“Adozione delle linee guida propedeutiche all'emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017, 2018” (“Linee guida” - doc. 2); - per quanto d ragione e ove occorrer possa, del d.l. 19.06.2015, n. 78 convertito, con modificazioni, in legge 6.08.2015, n. 125 nella parte in cui dispone la “razionalizzazione della spesa per beni e servizi, dispositivi medici e farmaci” (doc. 3); - e di ogni atto connesso e/o consequenziale. (già impugnati con il ricorso principale) Nonché dei successivi provvedimenti adottati, in ragione dei provvedimenti impugnati con il ricorso principale, dalle Regioni sopra elencate e, in particolare: - del Decreto del Direttore della Direzione sanità, welfare e coesione sociale della Regione Toscana n. 24681 del 14.12.2022 e relativi allegati, notificato, via PEC, il 20.12.2022 e del relativo avviso di avvio del procedimento (doc. 4-5); - della Determinazione del Direttore della Direzione generale cura della persona, salute e welfare della Regione Emilia-Romagna n. 24300 del 12.12.2022 e dei relativi allegati, trasmesso, via PEC, il 13.12.2022 (doc. 6); - della Determinazione dirigenziale del Direttore del Dipartimento Sanità e welfare della Regione Piemonte n. 2426/A1400A/2022 del 14.12.2022 e dei relativi allegati, trasmesso, via PEC, il 15.12.2022 (doc. 7); - dell’Atto dirigenziale del Dipartimento promozione della salute e del benessere animale della Regione Puglia n. 10 del 12.12.2022 del Registro delle Determinazioni e relativi allegati A-B e C, trasmessi, via PEC, il 15.12.2022 (doc. 8); (impugnati con i primi motivi aggiunti)

Giustizia amministrativa202213510

Sintesi

Generata da Trovanorma sul testo ufficiale
TAR Lazio - Roma, Sez. III QuaterSentenzaAzione di annullamento

Atto impugnato: decreti ministeriali sul superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, linee guida ministeriali e provvedimenti regionali di individuazione e quantificazione del payback, nonché successivi atti di ricalcolo e richiesta di pagamento

Esito

ACCOGLIMENTO PARZIALE

Favorevole al resistente (amministrazioni sanitarie)

Prevale l’amministrazione

La controversia

La società ha impugnato i decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022, nonché i provvedimenti regionali adottati in attuazione del meccanismo di payback per il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici negli anni 2015-2018. Ha dedotto la violazione della disciplina europea e nazionale degli appalti, sostenendo che il payback introducesse retroattivamente oneri ulteriori, imprevisti e imprevedibili rispetto a quelli previsti dalle gare e dai contratti; violazione dei principi di certezza, legittimo affidamento, economicità e proporzionalità; eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza e difetto di istruttoria nella determinazione dei tetti di spesa e nel calcolo degli importi; tardività dell’emanazione dei decreti ministeriali; sproporzione dell’obbligo di pagamento di quattro annualità in un’unica soluzione; illegittimità costituzionale della disciplina, in relazione agli artt. 3, 41 e 117 Cost., nonché violazione dell’art. 72 della direttiva 2014/24/UE. Sono stati inoltre contestati i criteri di calcolo del fatturato, l’inclusione dell’IVA e dei servizi accessori e la trasparenza dei dati. Il Collegio ha rilevato d’ufficio profili di difetto di giurisdizione relativamente alle contestazioni degli importi individuali e delle modalità di calcolo operate nei provvedimenti regionali.

La decisione

Il ricorso principale e i motivi aggiunti sono stati in parte rigettati e in parte dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione. Il TAR ha ritenuto che le censure relative alla definizione degli elenchi delle aziende soggette al ripiano, alla quantificazione individuale del debito e alle modalità di calcolo riguardino un diritto soggettivo di natura patrimoniale, non intermediato dall’esercizio di potere autoritativo. Le Regioni e le Province autonome svolgono infatti attività vincolate, meramente tecnico-contabili e ricognitive: verificano il fatturato, individuano le imprese e applicano percentuali già stabilite dalla legge e dagli atti statali. La controversia su tale quantum debeatur appartiene quindi al giudice ordinario, con possibilità di riassunzione entro tre mesi dal passaggio in giudicato ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le censure rivolte alla disciplina normativa e agli atti ministeriali sono state rigettate. Il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, secondo cui il payback costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria, non viola la libertà d’impresa, la riserva di legge, il principio di irretroattività né il legittimo affidamento. Il meccanismo era conoscibile sin dal 2015 e non modifica i contratti di gara, incidendo esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori. Sono stati ritenuti legittimi il calcolo al lordo dell’IVA e i criteri fondati sulla voce contabile BA0210; eventuali errori nell’inclusione di servizi accessori derivano da una non corretta contabilizzazione aziendale. La questione di costituzionalità dell’art. 7 del d.l. 95/2025 è stata ritenuta irrilevante, poiché la società non aveva aderito al pagamento ridotto del 25 per cento. Le spese sono state compensate, con contributo unificato a carico della ricorrente.

Norme richiamate

  • art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

    Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici e pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto, secondo percentuali e criteri stabiliti dalla legge.

  • art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

    Per gli anni 2015-2018 attribuisce alle Regioni e alle Province autonome il compito di individuare le aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti, sulla base della verifica della documentazione contabile e degli atti statali presupposti.

  • art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015

    Prevede che il superamento del tetto sia rilevato sulla base del fatturato delle aziende al lordo dell’IVA.

  • art. 74 c.p.a.

    nel caso in cui ravvisi […] la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata.

    Consente la decisione in forma semplificata quando l’infondatezza o l’inammissibilità del ricorso risultino manifeste.

  • art. 11 c.p.a.

    Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario delle domande dichiarate inammissibili per difetto di giurisdizione, entro il termine perentorio indicato nella sentenza.

  • art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

    Prevede, per gli anni 2015-2018, l’estinzione dell’obbligazione mediante il pagamento del 25 per cento degli importi regionali e stabilisce la cessazione della materia del contendere per i ricorsi relativi ai provvedimenti regionali e provinciali in caso di pagamento.

  • art. 23 Cost.

    La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione e i criteri generali per determinarla.

  • art. 41 Cost.

    La Corte costituzionale ha ritenuto il meccanismo di payback ragionevole e proporzionato rispetto all’obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria.

Massime di principio

  • Quando un’amministrazione applica in modo interamente vincolato presupposti, percentuali e criteri già fissati dalla legge e da atti statali, limitandosi a ricognizioni e calcoli tecnico-contabili, la controversia sull’esistenza e sull’ammontare dell’obbligazione patrimoniale appartiene alla giurisdizione ordinaria, anche se l’atto è formalmente denominato provvedimento amministrativo.
  • Nel sistema del payback sui dispositivi medici, le Regioni e le Province autonome non determinano il tetto di spesa, non certificano il suo superamento e non quantificano lo scostamento complessivo: devono soltanto individuare le aziende fornitrici, calcolare il fatturato rilevante e applicare la quota di ripiano stabilita dalla legge e dagli atti ministeriali.
  • Il meccanismo di payback per gli anni 2015-2018 non viola, di per sé, il legittimo affidamento né il divieto di retroattività, poiché l’obbligo di concorrere al ripiano e i suoi tratti essenziali erano conoscibili dalle imprese fornitrici sin dall’entrata in vigore della disciplina del 2015, prima dello svolgimento delle gare.
  • Il payback opera esternamente ai contratti di fornitura e alle procedure di gara, incidendo sulla situazione patrimoniale complessiva dell’impresa e non modificando quantità, prezzi o condizioni delle singole forniture; pertanto non introduce un onere contrattuale aggiuntivo rilevante ai fini della disciplina delle modifiche dei contratti pubblici.
  • Ai fini del calcolo del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici, il fatturato rilevante comprende l’IVA quando la legge impone il calcolo al lordo dell’imposta; i servizi accessori devono essere distinti dalla fornitura del dispositivo, sicché la loro eventuale inclusione nella contabilità della spesa per beni sanitari può dipendere da un’errata contabilizzazione aziendale.
  • Una questione di legittimità costituzionale è irrilevante quando il ricorrente non abbia aderito al meccanismo normativo di pagamento ridotto e il giudizio possa essere deciso senza applicare la disposizione censurata.

Come è indicizzato

MaterieDisciplina professionaleGiurisdizione e ripartoInvalidità del provvedimento
RamiSanitàProcesso amministrativo
IstitutiRiparto di giurisdizioneDiscrezionalità amministrativa e tecnicaLegittimo affidamentoQuestione di legittimità costituzionale

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