Sentenza del 23/06/2020 n. 115 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

La Corte dei conti esaminava la riproposizione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale del Comune di Reggio Calabria, approvata dal Consiglio comunale il 30 luglio 2019, che estendeva da dieci a venti anni il recupero del disavanzo. Il piano prevedeva il recupero in ulteriori quattordici quote annuali, dopo sei annualità già trascorse. Il rimettente contestava l’art. 38, commi 1-terdecies, 2-bis e 2-ter, del d.l. n. 34/2019: sosteneva che la rimodulazione della sola durata e delle quote di disavanzo, senza aggiornare l’intero piano finanziario, compromettesse l’equilibrio di bilancio, la sostenibilità del risanamento e l’equità intergenerazionale, trasferendo debiti alle generazioni future e indebolendo la responsabilità degli amministratori. Contestava inoltre la possibilità di riproporre un piano già sottoposto al controllo della Corte dei conti e denunciava la disomogeneità delle norme rispetto al decreto-legge. La Corte costituzionale ha ritenuto fondata la censura relativa al comma 2-ter: il meccanismo consentiva di separare i disavanzi, sottostimare gli accantonamenti e omettere verifiche essenziali sulla situazione contabile, sui creditori e sull’uso delle anticipazioni di liquidità.

La decisione

La Corte costituzionale ha dichiarato illegittimo l’art. 38, comma 2-ter, del d.l. n. 34/2019, per violazione degli artt. 81, 97, primo comma, e 119, sesto comma, Cost. La norma esonerava gli enti in predissesto da verifiche necessarie al riequilibrio e consentiva di destinare alla spesa corrente risorse vincolate al pagamento di debiti pregressi, aggravando il disavanzo e trasferendone il peso nel tempo senza adeguata rendicontazione delle gestioni. Ha chiarito che non è incostituzionale, di per sé, una durata del piano fino a venti anni: sono invece indispensabili un calcolo unitario e attendibile del disavanzo e un controllo effettivo della Corte dei conti. Le questioni relative agli altri parametri costituzionali sono state dichiarate inammissibili per insufficiente motivazione; la censura ex art. 77 Cost. è stata respinta. Le censure contro i commi 1-terdecies e 2-bis in riferimento agli artt. 81, 97 e 119 Cost. sono state dichiarate non fondate, purché interpretate nel senso che il piano riproposto è soggetto al controllo della Corte dei conti e non può essere approvato sulla base di calcoli inattendibili o di un uso improprio delle anticipazioni di liquidità. Non sono state disposte statuizioni sulle spese nel dispositivo riportato.

Norme richiamate

• Art. 38, comma 2-ter, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito dalla legge 28 giugno 2019, n. 58

  Gli artt. 81 e 97, primo comma, Cost. risultano, dunque, violati perché il censurato art. 38, comma 2-ter, del d.l. n. 34 del 2019, come convertito, esonera l’ente locale in situazione di predissesto da una serie di operazioni indefettibili per ripristinare l’equilibrio e, in particolare, dall’aggiornamento delle proiezioni di entrata e di spesa, dalla ricognizione delle situazioni creditorie e debitorie, dalla previa definizione degli accordi con i nuovi creditori e con quelli vecchi eventualmente non soddisfatti, nonché dalla ricognizione e dimostrazione della corretta utilizzazione dei prestiti stipulati per adempiere alle pregresse obbligazioni passive.

  La norma è incostituzionale perché consente di rideterminare il disavanzo senza ricostruire e verificare in modo completo la situazione finanziaria dell’ente, le passività e i creditori, né la destinazione dei prestiti. Il risanamento richiede una quantificazione attendibile e complessiva del deficit, non una sua separazione o sottostima.

• Art. 81 della Costituzione

  Tale meccanismo manipolativo consente, tra l’altro, una dilatazione della spesa corrente - pari alla differenza tra la giusta rata e quella sottostimata - che finisce per incrementare progressivamente l’entità del disavanzo effettivo.

  L’equilibrio di bilancio esige che gli accantonamenti per il ripiano siano calcolati sull’effettivo disavanzo complessivo. Una rata artificiosamente ridotta libera risorse per la spesa corrente e può aggravare il deficit invece di risanarlo.

• Art. 97, primo comma, della Costituzione

  È evidente che ogni bilancio consuntivo può avere un solo risultato di amministrazione, il quale deriva dalla sommatoria delle situazioni giuridiche e contabili degli esercizi precedenti fino a determinare un esito che può essere positivo o negativo. Consentire di avere più disavanzi significa, in pratica, permettere di tenere più bilanci consuntivi in perdita.

  La corretta gestione finanziaria e la continuità dei bilanci non consentono di frammentare il risultato di amministrazione in disavanzi separati per calcolare in modo autonomo quote di rientro. Il piano deve basarsi su un quadro contabile unitario e verificabile.

• Art. 119, sesto comma, della Costituzione

  I predetti principi risultano violati insieme all’art. 119, sesto comma, Cost. sotto il profilo dell’equità intergenerazionale, in quanto il comma 2-ter del citato art. 38 consente di utilizzare risorse vincolate al pagamento di debiti pregressi per la spesa corrente, in tal modo allargando la forbice del disavanzo.

  Le regole sul debito e sull’equilibrio finanziario tutelano anche l’equità tra generazioni: risorse vincolate al pagamento di passività pregresse non possono essere liberate per finanziare spese correnti, trasferendo e aumentando l’onere sulle generazioni future.

• Art. 243-bis, commi 6 e 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL)

  Dette operazioni sono - come si evince dalla struttura del citato art. 243-bis e, in particolare, dei suoi commi 6 e 7 - necessarie e propedeutiche per quantificare il disavanzo e le sue modalità di riparto ventennale.

  La predisposizione e la rimodulazione del piano richiedono la ricognizione e quantificazione dei fattori di squilibrio, dei debiti e dei creditori, nonché l’indicazione delle misure di risanamento, delle fonti di entrata e delle quote annuali di ripiano. Tali verifiche precedono la determinazione della durata e delle rate.

• Art. 243-quater, commi 3 e 6, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL)

  Il comma 889 ribadisce l’intangibilità dei tempi di pagamento negoziati con i creditori - e quindi anche di quelli previsti nel piano decennale attualmente in vigore - e specifica la procedura per l’adozione, per il controllo della Corte dei conti e per l’approvazione definitiva del nuovo piano da parte del Consiglio comunale.

  La riproposizione del piano non lo rende automaticamente esecutivo: la Corte dei conti deve verificarne la sostenibilità e l’attuazione, inclusi gli obiettivi intermedi e finali e i tempi di pagamento dei creditori.

• Art. 77 della Costituzione

  Alla luce di tali considerazioni, le norme non risultano "intruse" rispetto alle finalità del decreto-legge in cui sono state inserite.

  Le disposizioni aggiunte in sede di conversione non violano l’art. 77 Cost. quando presentano un nesso teleologico con le finalità del decreto-legge; nel caso concreto, la disciplina dei debiti degli enti locali era coerente con la risoluzione di specifiche situazioni di crisi.

Massime di principio

• La durata pluriennale, anche fino a venti anni, di un piano di riequilibrio non è di per sé incostituzionale; deve però poggiare su un percorso concreto, sostenibile e verificabile, non su una mera dilazione contabile del disavanzo.
• Un ente in predissesto deve presentare un quadro unitario e aggiornato della propria situazione finanziaria: non può separare i disavanzi per ridurre gli accantonamenti o alterare il risultato complessivo di amministrazione.
• La rimodulazione del piano richiede l’aggiornamento delle entrate e delle spese, la ricognizione dei debiti e dei creditori, la definizione delle modalità di pagamento e la verifica dell’impiego delle anticipazioni di liquidità.
• Le anticipazioni di liquidità devono essere effettivamente destinate al pagamento di debiti pregressi e non possono diventare una copertura surrettizia della spesa corrente.
• La riproposizione di un piano da parte dell’ente locale non equivale alla sua approvazione: la Corte dei conti deve svolgere un controllo tecnico sulla sostenibilità del piano, sulla situazione debitoria e sul rispetto degli obiettivi.
• Il piano e i rendiconti devono consentire di attribuire i risultati finanziari alle amministrazioni che li hanno prodotti; la trasparenza contabile è necessaria per la responsabilità di mandato e per evitare che il costo delle gestioni passate sia trasferito senza giustificazione alle generazioni future.