Parere n. 1346/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario, con istanza sospensiva, proposto, con deposito diretto ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971, dal signor Giovanni Massari contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri- Ministero della Pubblica Amministrazione, Dipartimento per le Politiche di Coesione e per il Sud, la Commissione Interministeriale Ripam, l’Associazione Formez P.A., il Ministero per gli affari europei, il Sud, Le Politiche di Coesione e per il Pnrr: I. per l’annullamento: a) della graduatoria finale, pubblicata il 30 aprile 2025, del concorso pubblico su base territoriale, per esami, per il reclutamento a tempo indeterminato di 2.200 unità di personale non dirigenziale da inquadrare nel livello iniziale dell'area dei funzionari, prevista dal contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale del comparto funzioni locali - triennio 2019-2021, ovvero della categoria A del contratto collettivo nazionale di lavoro della Presidenza del consiglio dei ministri, di cui 71 unità riservate al Dipartimento per le politiche di coesione e per il sud della Presidenza del consiglio dei ministri e 2.129 unità destinate alle Regioni Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia, nonché alle città metropolitane, alle province, alle unioni dei comuni e ai comuni appartenenti alle medesime regioni profilo specialista economico statistico per regioni, città metropolitane ed enti locali codice B2 – sic, nella parte in cui gli sono stati attribuiti 21,5 punti, con collocazione alla posizione n. 304, quale idoneo, senza la applicazione della riserva di una quota pari al quindici per cento dei posti ai sensi dell'articolo 18, comma 4, del decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40, a favore degli operatori volontari che hanno concluso il servizio civile nazionale senza demerito; b) della stessa graduatoria di cui al punto a), rettificata e pubblicata in data 19 giugno 2025, nella parte in cui non è stata applicata la riserva di una quota pari al quindici per cento dei posti ai sensi dell'articolo 18, comma 4, del decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40, a favore degli operatori volontari che hanno concluso il servizio civile nazionale senza demerito; c) degli avvisi di pubblicazione delle graduatorie del 30 aprile 2025 e del 19 giugno 2025; d ) ove occorrer possa, nell’ipotesi in cui si qualifichi come atto lesivo, dell’art. 1, comma 5, del bando di concorso pubblicato l’8 ottobre 2024, relativo al reclutamento a tempo indeterminato di 2.200 unità di personale non dirigenziale da inquadrare nel livello iniziale dell’area dei funzionari prevista dal contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale del comparto funzioni locali - triennio 2019-2021, ovvero della categoria A del contratto collettivo nazionale di lavoro della Presidenza del Consiglio dei ministri, di cui 71 unità riservate al dipartimento per le politiche di coesione e per il sud della Presidenza del Consiglio dei ministri e 2.129 unità destinate alle Regioni Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia, nonché alle città metropolitane, alle province, alle unioni dei comuni e ai comuni appartenenti alle medesime regioni secondo la ripartizione di cui all’allegato 1 del presente bando” (doc. 3), nella parte in cui, nel prevedere la riserva a favore dei soli operatori volontari che hanno concluso il servizio civile universale – SCU, non prevede la riserva del 15% dei posti per coloro che hanno svolto il servizio civile nazionale - SCN; e) di ogni atto e/o verbale attinente la valutazione dei suoi titoli, anche se non conosciuti, nella parte in cui la commissione ha omesso la valutazione del titolo per la riserva di cui al comma 5 dell’art. 1 del bando; f) degli eventuali atti di convocazione e assegnazione sedi; g) dei contratti di lavoro eventualmente medio tempore stipulati; h) di ogni altro atto presupposto, prodromico e conseguenziale a quelli sopra impugnati; II. per l’accertamento del suo diritto a ottenere la rettifica in melius del punteggio complessivo ottenuto e/o della posizione in graduatoria in relazione ai titoli posseduti e validamente indicati al momento della presentazione, con riconoscimento di una migliore posizione utile in graduatoria ed ammissione del ricorrente nel novero dei vincitori; III. per la conseguente condanna in forma specifica delle amministrazioni intimate, ognuna per quanto di ragione, a rivalutare i suoi titoli del ricorrente e ad attribuirgli il punteggio corretto, con successivo inserimento in graduatoria in posto utile, ammissione nel novero dei vincitori del concorso e, in generale, con alle amministrazioni di adottare ogni provvedimento ritenuto più opportuno per la tutela del suo diritto.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeRicorso straordinario contro la graduatoria finale e gli atti di un concorso pubblico per 2.200 funzionari, nella parte in cui non è stata riconosciuta al ricorrente la riserva del 15% prevista per gli operatori volontari del servizio civile, in relazione al servizio civile nazionale prestato.
Esito
La questione giuridica
Il ricorrente, collocato al posto n. 304 con 21,50 punti nel profilo di specialista economico-statistico per Regioni, città metropolitane ed enti locali, sostiene che avrebbe dovuto beneficiare della riserva del 15% dei posti prevista dall’art. 18, comma 4, del d.lgs. n. 40/2017 e dall’art. 1, comma 5, del bando. Egli ha dichiarato di aver svolto senza demerito il servizio civile nazionale dal 13 novembre 2017 al 12 novembre 2018. La graduatoria prevedeva invece la riserva in favore dei soli operatori volontari che avessero concluso il servizio civile universale. Il ricorrente deduce eccesso di potere, irragionevolezza, violazione degli artt. 3, 4, 95 e 97 Cost., violazione della lex specialis, violazione e falsa applicazione dell’art. 18, comma 4, del d.lgs. n. 40/2017 e dei principi di imparzialità, buon andamento, legittimo affidamento, parità di trattamento e buon andamento procedimentale. Chiede inoltre, eventualmente, la proposizione di una questione di legittimità costituzionale della disposizione legislativa, anche alla luce delle modifiche introdotte dal d.l. n. 25/2025, convertito dalla l. n. 69/2025. In via cautelare aveva chiesto la sospensione degli atti impugnati.
Il parere
Il Consiglio di Stato non ha ancora definito il ricorso nel merito. Ha ritenuto ammissibile la proposizione del ricorso nei confronti dei controinteressati non identificati, poiché il ricorrente aveva chiesto a Formez PA i dati necessari per le notifiche senza ricevere risposta e aveva quindi compiuto quanto era nella sua disponibilità. Tuttavia, considerato che l’eventuale accoglimento delle censure potrebbe modificare l’ordine della graduatoria e incidere sulle posizioni comprese tra il posto n. 173 e il posto n. 3030, ha disposto l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i soggetti interessati. La Presidenza del Consiglio, anche tramite RIPAM e Formez PA, dovrà fornire al ricorrente e al suo difensore i nominativi e gli indirizzi digitali dei controinteressati entro 30 giorni dalla comunicazione del parere. Il ricorrente dovrà notificare loro il ricorso e il parere entro i successivi 45 giorni e depositare la prova delle notifiche entro ulteriori 15 giorni. I controinteressati potranno presentare memorie entro 30 giorni dalla notifica, cui potranno seguire repliche dell’amministrazione e del ricorrente entro ulteriori 15 giorni. Il mancato adempimento dell’amministrazione potrà comportare responsabilità, mentre l’inosservanza ingiustificata del termine per la notificazione potrà determinare l’improcedibilità del ricorso. La Sezione ha inoltre segnalato d’ufficio un possibile profilo di inammissibilità per difetto di giurisdizione, rilevando che la controversia sul riconoscimento della riserva in un concorso pubblico potrebbe rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario, e ha invitato tutte le parti a presentare osservazioni. La pronuncia cautelare era già stata respinta con il parere interlocutorio n. 81/2026. Ogni valutazione in rito e nel merito è stata espressamente riservata.
Osservazioni
Integrazione del contraddittorio
Poiché l’eventuale accoglimento del ricorso potrebbe alterare l’ordine della graduatoria, devono essere chiamati nel procedimento tutti i controinteressati collocati tra il posto n. 173 e il posto n. 3030.
Adempimenti a carico della Presidenza del Consiglio, RIPAM e Formez PA
L’amministrazione, anche tramite la Commissione RIPAM e Formez PA, deve mettere a disposizione del ricorrente e del suo difensore, entro 30 giorni dalla comunicazione del parere, i nominativi e gli indirizzi digitali dei controinteressati risultanti dai dati forniti in occasione della partecipazione al concorso.
Adempimenti a carico del ricorrente
Il ricorrente deve notificare ai controinteressati, entro i successivi 45 giorni, copia del ricorso straordinario e del parere interlocutorio, trasmettendo poi alla Sezione la prova documentale delle notificazioni entro ulteriori 15 giorni.
Partecipazione dei controinteressati e repliche
I controinteressati possono depositare memorie e deduzioni entro 30 giorni dalla notificazione; il ricorrente e la Presidenza del Consiglio possono presentare eventuali repliche nei successivi 15 giorni.
Possibile difetto di giurisdizione
La Sezione ha rilevato che la controversia concernente il riconoscimento della riserva di posti in un concorso pubblico potrebbe rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario e ha invitato tutte le parti a formulare osservazioni sul punto.
Conseguenze dell’inosservanza dei termini
Il mancato rispetto da parte dell’amministrazione dell’obbligo di fornire i dati può essere fonte di responsabilità; l’inosservanza ingiustificata da parte del ricorrente del termine per l’integrazione del contraddittorio può determinare l’improcedibilità del ricorso.
Norme richiamate
deposito diretto del ricorso straordinario
La disposizione è richiamata quale base procedurale del deposito diretto del ricorso straordinario presso il Consiglio di Stato.
art. 18, comma 4, d.lgs. 6 marzo 2017, n. 40
riserva di una quota pari al quindici per cento dei posti
La disposizione costituisce il fondamento legislativo della riserva contestata; la Sezione non ne ha ancora definito l’ambito applicativo né la legittimità costituzionale.
art. 1, comma 5, del bando di concorso
riserva a favore dei soli operatori volontari che hanno concluso il servizio civile universale
La clausola del bando è impugnata nella parte in cui non estende la riserva ai candidati che abbiano prestato il servizio civile nazionale.
artt. 3, 4, 95 e 97 Cost.
Sono richiamati dal ricorrente a sostegno delle censure di uguaglianza, ragionevolezza, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa; la Sezione non ha ancora svolto la relativa valutazione.
artt. 1, 2 e 6, comma 1, lett. b), l. n. 241/1990
Sono richiamati dal ricorrente in relazione ai principi generali dell’azione amministrativa e agli obblighi di istruttoria; la Sezione non ha ancora deciso tali censure.
d.l. 4 marzo 2025, n. 25, convertito dalla l. 9 maggio 2025, n. 69
Le modifiche all’art. 18, comma 4, del d.lgs. n. 40/2017 sono indicate dal ricorrente come elemento rilevante per la valutazione della disparità tra servizio civile nazionale e servizio civile universale; il parere non prende ancora posizione.
parere interlocutorio n. 81/2026 del 15 gennaio 2026
La Sezione aveva respinto l’istanza cautelare per mancanza dei relativi presupposti e aveva richiesto la trasmissione della relazione istruttoria.
Massime di principio
- Nel ricorso straordinario, quando il ricorrente dimostri di avere richiesto all’amministrazione i dati necessari per identificare e notificare i controinteressati senza ottenere risposta, il ricorso non è per ciò solo inammissibile, poiché l’omessa notificazione può dipendere da una causa non imputabile al ricorrente.
- Quando l’eventuale accoglimento del ricorso possa incidere sull’ordine di una graduatoria e sulle posizioni di una pluralità di candidati, il Consiglio di Stato può disporre l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i soggetti potenzialmente pregiudicati, prima di pronunciarsi sulle questioni di rito e di merito.
- La mancata integrazione del contraddittorio entro il termine assegnato, ove ingiustificata, può comportare l’improcedibilità del ricorso straordinario.
- Nel ricorso straordinario, la questione della giurisdizione può essere rilevata d’ufficio e sottoposta al contraddittorio delle parti prima della definizione del ricorso, anche quando il procedimento sia già giunto alla fase della decisione consultiva.
Ricorso straordinario sulla riserva per il servizio civile
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da un candidato idoneo a un concorso pubblico per il reclutamento di 2.200 funzionari destinati alla Presidenza del Consiglio dei ministri e agli enti territoriali di alcune Regioni meridionali. Il ricorrente, collocato al posto n. 304 con 21,50 punti nel profilo di specialista economico-statistico, contesta la mancata applicazione della riserva del 15% dei posti in favore degli operatori volontari del servizio civile.
Fatti e domanda del ricorrente
Il candidato ha dichiarato di avere svolto senza demerito il servizio civile nazionale presso una fondazione, dal 13 novembre 2017 al 12 novembre 2018, per 30 ore settimanali. Nella graduatoria relativa alla Sicilia, gli ultimi due vincitori risultavano collocati ai posti n. 174 e n. 175 con punteggi inferiori, rispettivamente 21,25 e 21,125. Secondo il ricorrente, il riconoscimento della riserva avrebbe comportato il suo inserimento tra i vincitori.
Sono stati impugnati la graduatoria originaria del 30 aprile 2025, quella rettificata del 19 giugno 2025, gli avvisi di pubblicazione, la clausola del bando, gli atti di valutazione dei titoli, gli eventuali atti di convocazione e assegnazione delle sedi, gli eventuali contratti stipulati e gli ulteriori atti connessi. Il ricorrente ha chiesto anche l’accertamento del diritto alla rettifica del punteggio e della posizione in graduatoria, nonché la condanna in forma specifica alla rivalutazione dei titoli e all’inserimento tra i vincitori.
Censure dedotte
La censura centrale consiste nella mancata equiparazione tra servizio civile nazionale e servizio civile universale. Il ricorrente sostiene che la riserva prevista dall’art. 18, comma 4, del d.lgs. n. 40/2017 avrebbe dovuto applicarsi anche a chi aveva svolto il servizio civile nazionale. Deduce inoltre violazione della Costituzione, della lex specialis, della l. n. 241/1990 e dei principi di imparzialità, buon andamento, legittimo affidamento, parità di trattamento e ragionevolezza.
In via subordinata, chiede che sia valutata la legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 4, del d.lgs. n. 40/2017, anche alla luce delle modifiche introdotte dal d.l. n. 25/2025, convertito dalla l. n. 69/2025.
Fase cautelare e relazione amministrativa
Il ricorso era accompagnato da un’istanza cautelare, già respinta dalla Sezione con il parere interlocutorio n. 81/2026 per l’insussistenza dei relativi presupposti. La Presidenza del Consiglio ha poi trasmesso la relazione istruttoria, eccependo preliminarmente il proprio difetto di legittimazione, poiché la procedura sarebbe stata gestita dal Dipartimento per le politiche di coesione, dalla Commissione RIPAM e da Formez PA. Nel merito, l’amministrazione ha chiesto il rigetto del ricorso.
Ammissibilità delle notifiche ai controinteressati
La Sezione ha rilevato che il ricorrente aveva chiesto a Formez PA i dati identificativi dei candidati collocati in graduatoria ai posti n. 173, n. 174 e n. 175, senza ricevere risposta. Ha quindi ritenuto che egli avesse fatto quanto era nella sua disponibilità per procedere alle notifiche e che la mancata identificazione dei controinteressati non fosse imputabile al ricorrente.
Integrazione del contraddittorio
Poiché l’eventuale accoglimento potrebbe modificare l’ordine della graduatoria e incidere sulle posizioni comprese tra il posto n. 173 e il posto n. 3030, la Sezione ha disposto l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti tali candidati.
Gli adempimenti sono stati così articolati:
- la Presidenza del Consiglio, anche tramite RIPAM e Formez PA, deve fornire nominativi e indirizzi digitali dei controinteressati entro 30 giorni;
- il ricorrente deve notificare loro il ricorso e il parere entro i successivi 45 giorni;
- il ricorrente deve depositare la prova delle notifiche entro ulteriori 15 giorni;
- i controinteressati possono presentare memorie entro 30 giorni dalla notifica;
- il ricorrente e la Presidenza del Consiglio possono replicare nei successivi 15 giorni.
Il mancato adempimento dell’amministrazione può essere fonte di responsabilità, mentre l’inosservanza ingiustificata del termine per l’integrazione può determinare l’improcedibilità del ricorso.
Questione di giurisdizione
La Sezione ha segnalato, senza definirlo, un possibile profilo di inammissibilità per difetto di giurisdizione. In particolare, ha osservato che la controversia sul riconoscimento della riserva di posti in un concorso pubblico potrebbe rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario. Tutte le parti sono state invitate a presentare osservazioni sul punto entro la conclusione della procedura di integrazione del contraddittorio.
Esito interlocutorio
Il Consiglio di Stato ha sospeso l’espressione del parere definitivo, lasciando impregiudicata ogni valutazione in rito e nel merito. La trattazione è stata rinviata a un’adunanza da fissare nel primo trimestre del 2027. Pertanto, il parere non contiene alcuna decisione definitiva sulla spettanza della riserva, sull’equiparazione tra servizio civile nazionale e universale, sulla legittimità costituzionale della disciplina o sulla fondatezza delle altre censure.
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