Parere n. 191/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La Presidenza della Regione Siciliana ha chiesto se, quando una legge regionale demanda la propria attuazione a un decreto assessoriale, interassessoriale o comunque diverso dal decreto del Presidente della Regione adottato previa deliberazione della Giunta, tale atto debba essere qualificato come regolamento sulla base del suo contenuto sostanziale e se debba essere sottoposto al parere preventivo e obbligatorio del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana. Sono stati inoltre formulati quesiti relativi alla natura regolamentare del decreto interassessoriale n. 17/2026 e di altri decreti assessoriali già adottati, nonché agli effetti temporali dell’eventuale illegittimità derivante dall’omessa acquisizione del parere. Il CGARS ha delimitato l’esame alla questione generale e pro futuro, escludendo la possibilità di pronunciarsi sui singoli atti già emanati.

Il parere

Il parere dichiara inammissibili i quesiti relativi al decreto interassessoriale n. 17/2026 e agli altri decreti assessoriali già adottati, poiché la funzione consultiva non può essere utilizzata per valutare provvedimenti già emanati né per supportare controversie o concrete scelte decisionali dell’amministrazione. Quanto alla questione generale, il CGARS afferma che la natura regolamentare di un atto deve essere accertata in base a indici sostanziali — contenuto normativo, generalità, astrattezza, innovatività e ripetibilità dell’applicazione — indipendentemente dal nomen iuris, dalla forma dell’atto e dall’organo o procedimento concretamente utilizzati. Un decreto assessoriale può quindi avere natura regolamentare anche se non è formalmente qualificato come regolamento e anche se è adottato da un organo diverso da quello previsto dallo Statuto. Tuttavia, l’art. 9, comma 2, del d.lgs. n. 373/2003 rende obbligatorio il parere del CGARS soltanto per gli atti regolamentari del Governo della Regione. I regolamenti assessoriali adottati sulla base di una legge regionale che attribuisca tale potere all’assessore non sono soggetti, per la sola omissione del parere, a un vizio autonomo di illegittimità, salvo che la stessa legge regionale renda il parere elemento essenziale della fattispecie. La legge regionale che attribuisce potestà regolamentare all’assessore in contrasto con l’art. 12, quarto comma, dello Statuto siciliano presenta potenziali profili di incostituzionalità, ma resta efficace e vincolante fino a una declaratoria della Corte costituzionale. Il parere sul regolamento assessoriale è dunque facoltativo, mentre resta obbligatorio per i regolamenti emanati dal Governo regionale.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 100, comma 1, Cost.

  Il Consiglio di Stato è organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione.

  La funzione consultiva del Consiglio di Stato e degli organi regionali che ne costituiscono articolazioni è esercitata nell’interesse imparziale dell’ordinamento, non come consulenza sulle concrete scelte dell’amministrazione.

• art. 23 dello Statuto della Regione Siciliana

  Gli organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regione; le Sezioni del Consiglio di Stato […] svolgeranno altresì le funzioni […] consultive.

  Costituisce il fondamento statutario della funzione consultiva del CGARS quale sezione regionale del Consiglio di Stato.

• art. 12, quarto comma, dello Statuto della Regione Siciliana

  I regolamenti per l’esecuzione delle leggi formate dall’Assemblea regionale sono emanati dal Governo regionale.

  Attribuisce la potestà regolamentare al Governo regionale e costituisce il parametro statutario rispetto al quale valutare le leggi regionali che attribuiscano il potere regolamentare a organi diversi.

• art. 13 dello Statuto della Regione Siciliana

  Le leggi approvate dall’Assemblea regionale ed i regolamenti emanati dal Governo regionale non sono perfetti, se mancanti della firma del Presidente della Regione e degli Assessori competenti per materia.

  Conferma il procedimento statutario di emanazione dei regolamenti del Governo regionale.

• art. 13 d.lgs. CPS n. 204/1947

  I regolamenti del Governo regionale sono emanati con decreto del Presidente regionale, previa deliberazione della Giunta regionale.

  Specifica il procedimento di adozione ed emanazione dei regolamenti governativi regionali.

• art. 9, comma 2, d.lgs. n. 373/2003

  La legge regionale, ferma restando l’obbligatorietà del parere sugli atti regolamentari del Governo della Regione, determina gli altri casi in cui è richiesto il parere obbligatorio del Consiglio di giustizia amministrativa. È in facoltà del Governo regionale di chiedere il parere del Consiglio in ogni altra ipotesi.

  Rende obbligatorio il parere per i regolamenti del Governo regionale, mentre per gli atti regolamentari assessoriali il parere è facoltativo in assenza di una specifica previsione legislativa regionale.

• art. 17, commi 3 e 4, l. n. 400/1988

  I regolamenti ministeriali ed interministeriali […] sono adottati previo parere del Consiglio di Stato.

  La disciplina statale dei regolamenti ministeriali non è applicabile analogicamente ai regolamenti assessoriali siciliani.

• art. 58 r.d. n. 444/1942

  Quando dall’esame degli affari discussi dal Consiglio risulti che la legislazione vigente è in qualche parte oscura, imperfetta od incompleta, il Consiglio ne fa rapporto al Capo del Governo.

  Ha consentito al CGARS di trasmettere il parere al Presidente della Regione Siciliana per segnalare le criticità del sistema e l’eventuale opportunità di iniziative legislative.

• art. 123 Cost.

  È richiamato quale parametro interposto per la tutela dello Statuto regionale ordinario; per la Sicilia il parametro diretto è costituito dallo Statuto speciale.

• artt. 127, 134 e 136 Cost.

  Sono richiamati per affermare che le leggi regionali restano efficaci e applicabili fino alla declaratoria di illegittimità costituzionale; la cessazione di efficacia opera secondo gli effetti stabiliti dall’art. 136 Cost.

• art. 30, comma 3, l. n. 87/1953

  La norma è richiamata per gli effetti temporali della declaratoria di illegittimità costituzionale, decorrenti dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione.

• art. 97 Cost.

  È richiamato dall’amministrazione in relazione alla salvaguardia dell’attività amministrativa pregressa e al principio di buon andamento, ma non costituisce il fondamento della soluzione adottata.

Massime di principio

• La natura regolamentare di un atto amministrativo si determina in base al contenuto sostanziale, alla generalità, all’astrattezza, all’innovatività e alla ripetibilità nel tempo dei suoi precetti, indipendentemente dal nomen iuris, dalla forma e dal procedimento concretamente utilizzati.
• La mancata qualificazione formale di un atto come regolamento e la sua adozione da parte di un organo diverso da quello previsto dal modello statutario non escludono, di per sé, la natura regolamentare dell’atto quando ne ricorrano i requisiti sostanziali.
• Una legge regionale che attribuisca la potestà regolamentare a un organo diverso da quello individuato dallo Statuto regionale può essere costituzionalmente illegittima, ma deve essere applicata da amministrazioni e giudici finché non sia modificata o dichiarata incostituzionale.
• Nell’ordinamento siciliano il parere del CGARS è obbligatorio per gli atti regolamentari del Governo della Regione, mentre è facoltativo per i regolamenti assessoriali adottati sulla base di una legge regionale, salvo che tale legge prescriva espressamente il parere come elemento essenziale.
• La disciplina statale dei regolamenti ministeriali non può essere estesa per analogia ai regolamenti assessoriali siciliani, poiché l’ordinamento regionale dispone di una disciplina statutaria e attuativa autonoma.
• L’omessa acquisizione di un parere meramente facoltativo non determina, da sola, l’illegittimità dell’atto; eventuali profili di illegittimità devono essere ricondotti ad altri vizi, come la violazione del riparto statutario delle competenze, il cui rilievo può dipendere dalla previa declaratoria di incostituzionalità della legge attributiva.

Come è indicizzato