Parere n. 1347/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dalla Pensa Positivo s.r.l., contro il Comune di Brisighella e dell’Agenzia regionale protezione ambiente dell’Emilia Romagna (ARPAE), e nei confronti della Congregazione suore domenicane S.S. Sacramento di Fognano, avverso l’ordinanza n. 3 del 17 gennaio 2012 del Sindaco del Comune di Brisighella, la nota ARPAE prot. n. PGRA/2007/11447 del 24 ottobre 2007 e il certificato n. 425.2724 SINA SSA/RA/07 del 23 ottobre 2007, relativi al superamento dei limiti di esposizione ai campi elettromagnetici riconducibili all’impianto radiofonico sito nel predetto Comune (loc. Angognano) in via Rontana n. 50.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeRicorso straordinario contro l’ordinanza sindacale n. 3 del 17 gennaio 2012 e gli atti ARPAE relativi al superamento dei limiti di esposizione ai campi elettromagnetici dell’impianto radiofonico sito in Brisighella, via Rontana n. 50, località Angognano
Esito
La questione giuridica
La ricorrente ha impugnato l’ordinanza con cui il Sindaco di Brisighella le ha ingiunto di risanare, entro centoventi giorni, l’impianto radiofonico operante sulla frequenza FM 101,300 MHz, nonché i presupposti accertamenti ARPAE che avevano rilevato valori di campo elettrico superiori alla soglia di 6 V/m. Sono stati dedotti sette motivi, relativi alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, all’indeterminatezza del contenuto precettivo, all’incompetenza assoluta del Sindaco, all’insussistenza dei presupposti di necessità e urgenza per l’adozione dell’ordinanza extra ordinem e all’inapplicabilità della disciplina sui limiti elettromagnetici in ragione della pretesa natura disabitata dell’area. Dopo il fallimento della società ricorrente, la cessione dell’impianto a terzi e la modifica normativa dei limiti di attenzione, la Sezione ha rilevato ulteriori questioni preliminari: trasferimento della legittimazione processuale al curatore fallimentare, eventuale inerzia della curatela, sopravvenuta carenza di interesse per la cessione dell’impianto, persistente efficacia dell’ordinanza ormai scaduta e inattuata, nonché effetti dell’innalzamento dei limiti da 6 a 15 V/m disposto dall’art. 10 della legge n. 214/2023.
Il parere
Il Consiglio di Stato non ha definito il ricorso nel merito e ha reso un parere interlocutorio. Ha disposto ulteriori acquisizioni istruttorie e il contraddittorio con le parti sulle questioni preliminari emerse. In particolare, il Ministero dovrà verificare se il ricorso riguardi rapporti patrimoniali compresi nel fallimento e se la legittimazione processuale sia quindi trasferita al curatore; se l’inerzia della curatela costituisca abbandono o valutazione negativa della convenienza della controversia; se la società fallita conservi una legittimazione residuale; se la cessione dell’impianto abbia fatto venir meno l’interesse al ricorso; se l’ordinanza del 2012 sia stata prorogata, rinnovata o comunque eseguita; se vi siano stati successivi accertamenti ARPAE e se persistano le condizioni fattuali originarie; infine, se l’innalzamento dei limiti a 15 V/m abbia eliminato gli effetti dell’ordinanza o l’interesse residuo all’annullamento. Il Ministero dovrà assicurare la comunicazione del parere alla società, al curatore e al difensore costituito, nonché alle altre parti, assegnando un termine non superiore a trenta giorni per memorie sulle sole questioni indicate. La trattazione è stata rinviata al primo trimestre del 2027.
Osservazioni
Legittimazione processuale dopo il fallimento
Occorre verificare se il ricorso straordinario, nella sua dimensione patrimoniale, rientri tra i rapporti compresi nel fallimento e se, ai sensi dell’art. 43 del regio decreto n. 267/1942, la legittimazione processuale si sia trasferita al curatore fallimentare. Deve inoltre essere chiarito se l’inerzia del curatore integri un abbandono della controversia o rifletta una valutazione negativa della convenienza economica e se la società fallita conservi una legittimazione residuale.
Cessione dell’impianto e sopravvenuta carenza di interesse
La ricorrente non è più titolare dell’impianto e l’ordinanza era indirizzata all’esercente, imponendo un risanamento tecnico. L’eventuale annullamento non sembra produrre un’utilità concreta per il cedente, che non ha più rapporti con l’impianto né una posizione giuridica connessa al suo esercizio. Deve essere verificato il conseguente venir meno dell’interesse a ricorrere, anche considerando gli effetti della cessione d’azienda ai sensi degli artt. 2558 e 2559 c.c.
Persistente efficacia ed esecuzione dell’ordinanza
Il termine di centoventi giorni fissato dall’ordinanza è scaduto nel giugno 2012 e non risultano proroghe, rinnovi, diffide o adeguamenti successivi. Occorre acquisire informazioni sull’eventuale esecuzione o tentata esecuzione dell’ordinanza, sugli atti comunali successivi e sull’idoneità di un eventuale annullamento a produrre ancora un effetto satisfattivo concreto.
Aggiornamento della situazione ambientale e tecnica
Devono essere verificati eventuali ulteriori sopralluoghi o accertamenti ARPAE successivi a quello del 15 ottobre 2007 e la persistenza attuale del superamento dei limiti di esposizione che aveva giustificato l’ordinanza.
Sopravvenienza normativa sui limiti elettromagnetici
L’art. 10 della legge n. 214/2023 ha innalzato, dal 30 aprile 2024, i limiti di attenzione e gli obiettivi di qualità per le radiofrequenze da 6 a 15 V/m, quale media su 24 ore. Il Ministero dovrà verificare se tale modifica abbia fatto cessare gli effetti dell’ordinanza o abbia eliminato ogni residuo interesse al suo annullamento.
Contraddittorio e integrazione istruttoria
Il Ministero deve trasmettere il parere interlocutorio alla ricorrente, sia al curatore fallimentare sia al difensore costituito, e per conoscenza alle altre parti, assegnando un termine non superiore a trenta giorni per memorie limitate alle questioni preliminari indicate. All’esito dovrà formulare le proprie conclusioni di rito.
Norme richiamate
art. 43 regio decreto 16 marzo 1942, n. 267
«nelle controversie relative a rapporti di diritto patrimoniale del fallito compresi nel fallimento sta in giudizio il curatore»
La dichiarazione di fallimento determina, secondo la giurisprudenza richiamata, la perdita della legittimazione processuale della società fallita nei rapporti patrimoniali compresi nel fallimento e il trasferimento della legittimazione al curatore, salvo ipotesi eccezionali di inerzia assoluta della curatela per totale disinteresse.
artt. 2558 e 2559 cod. civ.
La cessione d’azienda comporta il trasferimento automatico al cessionario dei rapporti giuridici relativi all’azienda; tale effetto è rilevante per valutare la perdita dell’interesse del cedente all’annullamento dell’atto riferito all’esercizio dell’impianto.
art. 4 D.M. 381/1998
La disposizione costituiva, secondo il parere, il precedente parametro del valore di attenzione per l’esposizione ai campi elettromagnetici.
D.P.C.M. 8 luglio 2003
L’ordinanza del 2012 era fondata sul superamento del valore di attenzione di 6 V/m previsto dalla disciplina allora vigente.
artt. 50 e 54 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267
Sono le disposizioni indicate dal Sindaco quale base normativa per l’adozione dell’ordinanza impugnata; il parere interlocutorio non ne definisce la corretta applicazione.
art. 10 legge 30 dicembre 2023, n. 214
da 6 V/m a 15 V/m, media su 24 ore, a decorrere dal 30 aprile 2024
La modifica normativa ha innalzato i limiti di attenzione e gli obiettivi di qualità per l’esposizione ai campi elettromagnetici a radiofrequenza; il suo effetto sul residuo interesse al ricorso deve essere ancora verificato.
Massime di principio
- Nel ricorso straordinario relativo a un rapporto patrimoniale compreso nel fallimento, la dichiarazione di fallimento impone di verificare il trasferimento della legittimazione processuale al curatore ai sensi dell’art. 43 del regio decreto n. 267/1942; la società fallita conserva una legittimazione residuale solo nei limiti riconosciuti dall’eccezionale inerzia della curatela per totale disinteresse, non quando l’inerzia dipenda da una valutazione negativa della convenienza della controversia.
- La cessione dell’azienda o dell’impianto cui si riferisce il provvedimento impugnato può determinare la sopravvenuta carenza di interesse del cedente, quando l’eventuale annullamento non sia più idoneo a procurargli un’utilità concreta e attuale.
- Quando un’ordinanza amministrativa impone un adempimento entro un termine ormai scaduto da molti anni senza proroghe, rinnovi o atti esecutivi noti, deve essere verificato se l’atto conservi efficacia e se il suo annullamento possa ancora produrre un risultato utile per il ricorrente.
- La sopravvenienza di una disciplina che innalzi il limite normativo posto a fondamento di un’ordinanza deve essere valutata ai fini della persistenza degli effetti dell’atto e dell’interesse concreto e attuale alla sua impugnazione.
- Prima di dichiarare l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse o per altre cause di rito emerse d’ufficio, il procedimento consultivo deve assicurare il contraddittorio con le parti sulle circostanze sopravvenute rilevanti.
Ricorso straordinario sull’impianto radiofonico di Brisighella
Il parere riguarda il ricorso straordinario proposto da Pensa Positivo s.r.l. contro l’ordinanza n. 3 del 17 gennaio 2012 del Sindaco di Brisighella e contro gli atti ARPAE relativi al superamento dei limiti di esposizione ai campi elettromagnetici dell’impianto radiofonico operante sulla frequenza FM 101,300 MHz, sito in via Rontana n. 50, località Angognano. Il Consiglio di Stato ha sospeso l’espressione del parere definitivo e ha disposto ulteriori acquisizioni istruttorie, rinviando la prosecuzione al primo trimestre del 2027.
Fatti rilevanti
La società ricorrente era subentrata nel 2011 nella gestione dell’impianto. L’area era vicina a un edificio destinato ad abitazione e, nel periodo estivo, a centro ricreativo per minori. A seguito di una segnalazione, ARPAE aveva effettuato più misurazioni tra il 2000 e il 2007, rilevando valori superiori alla soglia di 6 V/m. Nel certificato del 23 ottobre 2007 erano stati registrati valori fino a 16,6 V/m ed era stata evidenziata la necessità di risanare l’impianto.
Il Sindaco aveva quindi ordinato alla società di adottare entro centoventi giorni tutte le misure necessarie a riportare i valori entro 6 V/m e di comunicare l’avvenuta soluzione del problema con idonea attestazione.
Motivi originari del ricorso
La ricorrente aveva dedotto sette profili di illegittimità, tra cui:
- mancata comunicazione di avvio del procedimento;
- indeterminatezza del contenuto precettivo dell’ordinanza;
- incompetenza assoluta del Sindaco;
- insussistenza dei presupposti di necessità e urgenza per l’adozione di un’ordinanza extra ordinem;
- inapplicabilità della disciplina sui limiti elettromagnetici, in ragione della pretesa natura disabitata dell’area.
Il Ministero competente aveva inizialmente aderito alle controdeduzioni del Comune, di ARPAE e della Congregazione controinteressata, chiedendo il rigetto del ricorso.
Precedente parere interlocutorio e sopravvenienze
Con il parere interlocutorio n. 1904/2014, la Sezione Seconda aveva richiesto ulteriori dati sulle singole censure e un aggiornamento della situazione dell’impianto e della popolazione presente nell’area.
Successivamente sono emerse circostanze potenzialmente decisive sul piano processuale:
- la società ricorrente è stata dichiarata fallita nel 2021 e la procedura risulta ancora pendente;
- l’impianto è stato rilevato da Radio Birikina s.r.l. e il relativo ramo d’azienda è stato poi ceduto a Editrice Radio TV Alfa s.r.l.;
- la ricorrente non è più titolare dell’impianto;
- dal 30 aprile 2024 i limiti di attenzione per le radiofrequenze sono stati innalzati da 6 a 15 V/m, quale media su 24 ore;
- l’impianto risulta attualmente operativo e tecnicamente conforme alle caratteristiche della concessione;
- nel territorio interessato risultano 330 residenti.
La società ricorrente non ha depositato osservazioni in risposta alle sollecitazioni presidenziali.
Legittimazione dopo il fallimento
La Sezione ha ritenuto necessario verificare se il ricorso riguardi un rapporto patrimoniale compreso nel fallimento. In tal caso, l’art. 43 del regio decreto n. 267/1942 attribuisce la legittimazione processuale al curatore.
Il parere richiama il principio secondo cui la società fallita perde la legittimazione processuale nei rapporti patrimoniali compresi nel fallimento, salvo ipotesi eccezionali in cui l’inerzia della curatela sia assoluta e determinata da totale disinteresse. Non è invece sufficiente che il curatore abbia valutato negativamente la convenienza economica della controversia.
Poiché il curatore non risulta subentrato nel procedimento né aver dichiarato interesse alla sua prosecuzione, il Ministero dovrà chiarire la natura dell’inerzia e verificare se la società conservi una legittimazione residuale.
Cessione dell’impianto e interesse al ricorso
La Sezione ha ravvisato un possibile profilo di sopravvenuta carenza di interesse. L’ordinanza era indirizzata all’esercente dell’impianto e imponeva un intervento tecnico di risanamento. Poiché la ricorrente non ha più alcun rapporto con l’impianto, l’eventuale annullamento dell’ordinanza non sembra più idoneo a produrre un’utilità concreta nella sua sfera giuridica.
La Sezione ha inoltre escluso, allo stato degli atti, che possa residuare un interesse risarcitorio, richiamando gli effetti della cessione d’azienda disciplinati dagli artt. 2558 e 2559 c.c. Anche questo profilo dovrà essere verificato nel contraddittorio.
Scadenza e mancata esecuzione dell’ordinanza
Il termine di centoventi giorni fissato dall’ordinanza è scaduto nel giugno 2012. Non risultano proroghe, rinnovi, diffide o adeguamenti del termine, né elementi sull’esecuzione o sulla tentata esecuzione dell’ordine nei quattordici anni successivi.
La Sezione ha quindi chiesto di accertare:
- se il Comune abbia adottato atti successivi di proroga, rinnovo o rinnovazione;
- se l’ordinanza sia stata eseguita o almeno posta in esecuzione;
- se l’eventuale annullamento possa ancora produrre un effetto satisfattivo concreto.
Aggiornamento della situazione ambientale e normativa
Devono essere acquisiti dati su eventuali verifiche ARPAE successive al sopralluogo del 2007 e sulla persistente attualità del superamento dei limiti che aveva fondato l’ordinanza.
Assume inoltre rilievo l’art. 10 della legge n. 214/2023, che dal 30 aprile 2024 ha innalzato i limiti di attenzione e gli obiettivi di qualità da 6 a 15 V/m. Il Ministero dovrà stabilire se tale sopravvenienza abbia fatto cessare gli effetti dell’ordinanza o abbia eliminato ogni interesse residuo al suo annullamento.
Dispositivo interlocutorio
Il Consiglio di Stato ha sospeso il parere definitivo. Il Ministero deve assicurare il contraddittorio, trasmettendo il parere alla società ricorrente, al curatore fallimentare e al difensore costituito, nonché per conoscenza alle altre parti. È stato assegnato un termine non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie limitate alle questioni preliminari individuate. Dopo tali adempimenti, il Ministero dovrà formulare le proprie conclusioni e l’affare sarà nuovamente trattato nel primo trimestre del 2027.
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